经济学家倾向于研究当下新闻中的热门话题--在上世纪 70 年代，每个人都在撰写关于通货膨胀的文章；在 2009 年，每个人都在争先恐后地撰写关于金融风暴如何导致经济崩溃的论文。只有少数经济学家有远见，能在重要问题进入主流意识之前就写出相关文章，而这些人往往能获得诺贝尔奖。

如果想成为走在人群前列的经济学家之一，一个好主意就是看看美国以外的其他国家。日本在 20 世纪 90 年代初的地价崩溃预示了美国在 2000 年代末的地价崩溃。同样，韩国等国在20世纪末成功跻身发达国家行列，也为21世纪成功的产业政策提供了重要线索。现在，随着产业政策突然风靡全球，除了少数几位经济学家之外，其他所有经济学家都会发现自己正在奋起直追，否则就有可能被时代所抛弃。

但是，还有几个原因导致经济学研究对产业政策的论述不够充分。其中一个原因是产业政策这个词本身可以有几种不同的含义。它包括：

* 政府对特定产业的补贴

* 政府对特定产业的一般支持，远远超出补贴的范围，甚至可能根本不包括补贴

* 非常规政策，如出口补贴，旨在帮助新兴产业发展，但可用于政府未事先选择的各种产业

* 关税或其他保护主义措施

* 标准措施，如研发、基础设施和教育，这些已经是发达国家工具包的一部分，但可以通过给某些行业带来的好处来证明其合理性

当你看到有人写 为什么产业政策会失败 这样的文章（译者注：8月15日经济学者Michael R. Strain 发表于Project-Syndicate），他们通常只是在谈论其中的一个定义，而不是其他定义（如果他们知道自己在谈论什么的话，但事实并非总是如此）。因此，产业政策 是一个很难定义的术语，这也增加了在研究论文中使用它的难度。

第二个困难是，产业政策的目标并不明确，而且因国家和时期而异。几个可能的目标是

* 确保外汇，以实现食品和能源进口安全

* 在发展中国家实现追赶型工业化

* 促进发达国家的经济增长和/或就业和工资水平

* 保持对竞争对手的军事优势

* 确保供应链免受战争风险

* 防止气候变化或其他负面外部效应

因此，将韩国在 20 世纪 70 年代促进汽车工业发展的尝试与拜登政府在 20 世纪 20 年代促进去碳化的尝试进行比较并不一定容易，因为这两项政策的目标只有很小程度的重叠。

因此，经济学家要想搞清楚我们将其归结为 产业政策 的各种政策和目标，还真得费一番功夫。如果 2020 年代的美国政策制定者和学者简单地认为我们应该照搬韩国在 20 世纪 70 年代的做法，因为研究表明这些政策 有效，那么我们最终可能会犯下大错。

尽管如此，我们还是有理由认为，20 世纪 70 年代韩国等工业化国家的经验对美国和其他发达国家在 2020 年代的努力具有一定的借鉴意义。

首先，新技术的出现使每个国家都陷入了某种类似于发展中国家的境地--至少在某些方面是如此。1967 年，韩国还不知道如何发展汽车工业，只能自己摸索。2023 年，无论是美国、中国还是其他任何国家，都不知道如何打造一个有生命力的人工智能产业，因为还没有人做到这一点；我们必须自己摸索。这两种情况并不完全类似--1967 年，已经有人做出了可行的汽车产业，所以韩国可以引进一些外国技术，而不是自己发明。但发展中国家的产业政策有可能为我们提供启示，告诉我们如何将新发明转化为蓬勃发展、富有成效的新产业。

其次，即使目标不完全相同，发展中国家的经验也有助于警示发达国家某些政策的潜在隐患。例如，中国在 2010 年代试图大力补贴芯片制造和飞机制造业，但似乎并没有取得什么成果；这或许可以作为一个警示，告诉人们针对特定行业的补贴最终会如何造成浪费。

第三，发展中国家产业面临的许多竞争态势可能与发达国家产业类似。韩国试图打入全球汽车市场，这或许可以为美国和日本试图重返全球芯片制造市场提供借鉴。

总之，我们有理由将 产业政策 视为一个统一的研究课题，而不是一堆互不相关的课题。

这基本上是由Réka Juhász）和Nathan Lane领导的学者团队 产业政策小组（Industrial Policy Group）的工作理念。近年来，他们对过去的产业政策研究进行了梳理，并加入了一些自己的研究。不仅如此，他们还一直在努力证明产业政策是一个值得研究的课题。他们最重要的两篇论文，也是他们网站上重点介绍的论文，分别是：

· “The New Economics of Industrial Policy”, by Juhász, Lane, and Rodrik (2023)

·  “The Who, What, When, and How of Industrial Policy: A Text-Based Approach”, by Juhász, Lane, Oehlsen, and Pérez (2022)

首先要看的是第一篇。Juhász，Lane and Rodrik（2023 ）对 Juhász et al.（2022 ）中的争论、文献综述和原始研究进行了全面概述。

作者对产业政策的定义非常笼统，即政府试图改变一个经济体的产业结构。他们列举了一些理论依据，说明为什么这是一个好主意：

* 我们希望减少的气候变化等负面外部效应

* 我们希望增加的正外部性，如理念溢出效应和国家安全

* 协调失灵，即生产者的生产力取决于附近是否还有其他生产者

* 具有公共产品成分的生产投入，如基础设施

第二种和第三种理由的有趣之处在于，至少在理论上，它们基本上可以实现我上面列出的产业政策的所有潜在目标。由政府解决协调失灵问题或提供公共产品，可能有助于经济去碳化，或有助于经济增长和提高工资水平，或有助于加强国家安全等。这就是为什么今天的富裕国家或许可以从发展中国家过去的做法中汲取一些重要的经验教训。

请注意，我说 或许 是因为这从根本上说是一个经验问题。这些政策可能会有所帮助，也可能会一败涂地。但这里的重点是，没有充分的理论依据来证明产业政策一定会失败。对经济学家来说，这种事情可能很重要！

作者随后谈到了一个常见的批评，即政府没有足够的信息来 挑选赢家：

“归根结底，产业政策发挥作用所需要的远非挑选 赢家 的一贯能力。在政策效果和外部效应的位置/规模都存在不确定性的情况下，最终的考验不是政府能否挑选 赢家，而是政府是否有（或能否发展）让 输家 离开的能力。与任何投资组合决策一样，如果政府不支持一些事后以失败告终的投资项目，则表明其政策是次优的。在美国，能源部为太阳能电池制造商 Solyndra 提供的贷款担保惨遭失败；但为特斯拉提供的类似贷款担保却使该公司避免了失败，并成为今天的巨无霸。在智利，智利基金会支持的四个项目取得了成功，其中最引人注目的是鲑鱼项目，据说这四个项目为所有其他项目支付了成本。

考虑到不可避免的政治压力，让失败者离开可能仍然是一项艰巨的任务......但这远没有政府的全知全能那么苛刻。”

他们指出，过去那些所谓表明产业政策无效的研究实际上非常模糊。有相当多的文献显示，在产业层面，补贴与生产率之间存在负相关关系。但 Juhász、Lane 和 Rodrik 指出，虽然这可能是因为政策效率低下和寻租，但也可能是因为政府将补贴导向了市场失灵最严重的行业。毕竟，如果你观察一下医院就诊与致命心脏病发作之间的相关性，你会发现两者之间存在很强的正相关性......但这并不意味着医院会给人们带来致命的心脏病发作！

作者还警告不要将产业政策与保护主义混为一谈，并指出近期的产业政策往往旨在增加出口和国际资本流动：

如果把产业政策等同于保护主义，就会忽略开放经济体中当代形式的产业政策制定，因为在这些经济体中，干预措施与过去的保护主义有所不同。我们将在下文中指出，当代政策的形式通常是促进外向型经济活动，例如促进出口活动......

东亚 老虎 经济体的崛起掩盖了保护主义与产业政策之间的对应关系。值得注意的是，20 世纪 60 年代朴正熙领导下的韩国工业促进以出口活动为目标（Westphal 1990 ），贸易开放措施在其最明显的干预主义时期不断增加（Lane 2022 ）。外国直接投资已成为产业政策的目标工具（Harrison and Rodriguez-Clare 2010 ；Harding, Javorcick, and Maggioni 2019）。”

尽管这一主题涉及面很广，但还是有一些人试图以一种概括性、全球性的方式研究产业政策。这些研究大多使用政府支出作为产业政策的衡量标准，但这是一个问题，因为：A）这要求研究人员从根本上确定哪些支出构成 产业政策；B）有些产业政策根本不涉及支出。

Juhász et al.（2022 ）转而使用机器学习来处理各国的政策数据库，系统地将哪些政策归类为产业政策。(这种方法也依赖于作者的判断，但系统性和通用性要强得多）。他们发现，大量的产业政策只是富国试图帮助其成功的老牌出口商，而这种帮助大多以补贴的形式出现。他们还证实，自 2010 年代中期以来，产业政策一直呈上升趋势。

这很有趣，但这种方法可能过于笼统。相反，Juhász、Lane 和 Rodrik 认为，我们真正需要的是对特定国家特定政策效果的仔细确定的因果研究--这种可信的实证研究近年来在整个经济学领域越来越受欢迎。他们介绍了其中几项研究。

其中之一是 Lane (2022) 研究 20 世纪 70 年代韩国 重化工业驱动 效应的论文。Lane 发现，即使在政策结束后，政策所针对的行业也往往增长更快，并获得更多的国际市场份额。他还发现，目标行业的下游产业也从中受益，例如，现代等韩国汽车制造商从浦项制铁等韩国钢铁公司的廉价钢铁中长期受益。这看起来是一个临时补贴导致生产率永久提高的案例，至少在目标行业是这样。

另一个案例是 Juhasz (2018) 年对拿破仑战争期间英国封锁的研究。她发现，由于封锁而较少受到英国竞争影响的法国地区的产业在战后最终变得更加强大。当然，从历史意义上讲，这是一个颇具讽刺意味的结果，但它表明保护主义至少有时可以成功地保护它所要保护的产业。

这只是两项研究，还有许多其他研究，Juhász、Lane 和 Rodrik 还列出了一份相当长的清单。大多数论文最终都发现了产业政策的某种积极影响，尽管这可能是出版偏差的结果。无论如何，这些研究结果足以令人鼓舞，综合来看，它们意味着经济学家应该比迄今为止更加认真地对待产业政策这一理念。

总之，Juhász、Lane 和 Rodrik 的综述继续涵盖了各种具体类型的产业政策，包括婴幼儿产业保护、政府促进研发以及东亚国家在快速工业化过程中使用的各种政策。他们还重点介绍了对一些问题的研究，如公私合作是否是个好主意，制造业是否应比服务业更受青睐，等等。

我要花很长时间才能读完这些研究。此外，还有很多他们没有注意到的内容。例如，Ciuriak (2013 )是一篇文献综述，探讨出口是否能提高公司的生产力。在另一篇文献综述文章中，Bartik (2018)论述了帮助制造业密集地区的地方性政策。

事实上，所有这一切仍然只代表了知识的一小部分，经济学家作为一个整体，对这个极其重要且非常及时的话题的研究也才刚刚开始。

但至少有少数人在尝试。如果产业政策在全球的兴起最终迫使经济学家对其进行大规模研究，那么Juhász，Lane和Rodrik将会作为先驱者被世人铭记，他们在这一话题变得很酷很流行之前就已在此领域取得了突破。