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下放更多权力给城市

作者： 发布时间：2020-11-09 来源： 沪港发展联合研究所+收藏本文


导语

疫情特殊时期，城市治理的重要性更加突出。在城市治理上，城市政府的领导者能力和其拥有的决策权限往往决定政策能否有效且因地制宜地实施。本期推荐LSE的博客作者AstridR.N.Haas和Sharukh Wani的文章。他们认为城市政府需要更多权力来应对城市问题。


来源：Reddy, Rohan. “Sunrise of Cape Town, South Africa.” Unsplash, unsplash.com/photos/Ae4qJD-IdL8.


新冠与过去三十年间的每一场大流行病一样，始于城市，在城市中蔓延。城市缩短了人与人之间的距离，这本是城市最大的优势，但也成为城市最大的麻烦。如果基础设施薄弱、服务不足，病毒蔓延会更加严重。在撒哈拉以南的非洲地区，只有四分之一的人能够享受到必要的洗手设施，比如肥皂和水。在印度，超过三分之一的城市居民要跟别人挤在一个单间或生活在没有屋顶的房子里。

但是，在应对流行病方面，一些城市比国家准备得更充分。在哥伦比亚，城市管理者握有足够的决策权，许多城市行动迅速，能因时因地制宜。一月底，麦德林（译者注：哥伦比亚第二大城市）市长就已经开始为防控疫情做准备，这比国家出台的防疫措施早得多。波哥大（译者注：哥伦比亚首都）市长主持修建了长达84公里的应急自行车道网路，帮助必要人员安全出行。

城市在应对新冠时能做到多好，关键在于市政府是否握有应对疫情的实权。尤其是在发展中国家，国家级政府往往不愿向城市下放权力，许多城市并不具备应对疫情的实权。这可能是很多因素导致的，比如政治（城市中反对派掌权）、经济原因（城市是重要的税收来源）等。然而，城市是一个复杂的系统，它需要有针对性的政策才能有效运作。

不愿意下放权力会影响城市的管理效果：城市系统的复杂性要求有针对性的政策才能有效运作。这场大流行病就是一个很好的例子。在国家层面实行全面封锁，是全球各地最初的应对措施。然而，越来越多的证据表明，这种做法效率低下，经济成本又相当高。相反，地方政府反应迅速，实施、解除地方性封锁措施，是更加灵活、高效的做法。

但是，要实行地方性封锁措施，当地领导人需要有一定的管辖权。在英国，国家级政府与大曼彻斯特市市长一直僵持不下。这鲜明地反映出，如果地方领导人不愿接受中央政府封锁地方的权力合法性，中央政府想要封锁地方也无从下手。正如伦敦政治经济学院的托尼·特拉弗斯（Tony Travers）所说：“大曼彻斯特地区的市民认为，他们的事务是由遥不可及的政府来管理的。”如果赋予市长更多应对大流行病和筹集资源的权力，这种情况也许可以避免。


截止至10月31日的七天内，大曼彻斯特地区的新增病例

来源：“Coronavirus map Greater Manchester.” BBC, 4 November 2020, www.bbc.co.uk/news/amp/uk-england-54088118.


在许多国家，名义上已经规定了将权力下放到城市，但实践中却很少实现。其中有一部分历史原因：发展中国家的许多城市从殖民时代继承了集中式的城市治理架构和法律，但并不适合它们当前的需求。例如，英国《城乡规划法》仍然深刻影响跟着许多非洲和南亚城市。这些城市严格限制建筑物高度、预先设定好大块土地面积，造成城市无序扩张、人口密度低，人们只得在家庭和工作场所间长距离奔波。

不愿意下放权力有时也会造成管理的不完整和不一致：城市往往只获得对市政的部分控制权，或者说，城市的行政管辖权被分割开了。在巴基斯坦卡拉奇，市长对三分之一的区域几乎没有管辖权，其余地区由省政府和联邦政府分管，而控制三级政府的，分别是三个不同的政党。

国家级政府可以也应该改变这种状况。历史上，在全球范围内，城市为个人提供了发家致富的最快途径：在非洲，城市居民的收入比农村多出23%。城市里有机会，吸引人们来到城市。城市创造了“聚集型”经济，将人和企业聚集在一起。这对私有部门很有吸引力。距离拉近了，可能创新、经济增长、发展也随之而来了。


南非收入差异（颜色越深收入越高）

来源：Alexander, Mary. “Map of South Africa showing the percentage of households living in poverty in each municipality.” South Africa Gateway.


但并非所有城市都会这样：只有管理良好的城市才可以。这就需要让城市在那些决定城市化道路的关键领域拥有控制权。在城市层面，所有政策领域，如住房、交通和规划，都是相辅相成的，都需要有针对性的管理办法。例如，对交通进行投资，要考虑人们生活和工作的地点，从而达到最佳效果。

除了国家向城市下放制定政策的权力外，还要提高城市管理者的能力以促进城市财政增长。这一点的重要之处，不仅在于让城市有效地提供服务和基础设施，还在于能减轻国家财政负担。也许，最为重要的是，增加城市管理者对公民的责任。

1960年，所有低收入国家，城市人口占比都没有超过三分之一。而现在，近40%的低收入国家城市人口达到了三分之一。随着非洲和南亚持续推进城市化进程，城市人口比例扩大预计将持续到本世纪末。此外，越来越多的人因疫返贫，人们向城市迁移寻找机会，我们很可能会看到这些大陆上的城市化速度变得更快。


非洲城市人口占比的变迁

来源：OECD/SWAC, “Africa’s Urbanisation Dynamics 2020: Africapolis, Mapping a New Urban Geography.” OECD Publishing, 7 February 2020, https://doi.org/10.1787/b6bccb81-en.


城市不仅需要满足当前市民的期望，还要为未来的居民做好规划。卫生、气候等问题对城市的冲击很可能会越来越大，城市管理者需要有做准备与应对的权力。波哥大很幸运的是，市长拥有这一权力。波哥大计划增加280公里的自行车道，为打造更有适应力的城市铺路。在其他快速城市化的国家，城市也需要掌握更多的地方权力。


原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/nxPQ1pI8cmrYFS7HM5MytA