2022年6月28日至30日，北约成员国和部分伙伴国家的元首和政府首脑在西班牙马德里举行峰会，更新了其12年未变的“战略构想”。在此次峰会上，北约针对俄罗斯和中国的定位进行了进一步说明，在成员资格上正式邀请芬兰和瑞典成为北约成员国，并邀请澳大利亚、日本、新西兰和韩国首次参加北约峰会。一系列举动均表明了北约在全球事务上的利益范围不断扩大。在更新与扩张的大背景下，欧洲同盟是否做好准备应对俄乌冲突下世界局势的挑战引发各界关注。

聚焦中俄：北约战略概念更新

在本届马德里峰会上，北约有两项重要“更新”值得关注。其一是北约战略概念的调整，第二是对芬兰和瑞典加入的正式邀请。

作为北约最重要的文件之一，“战略概念”反映了北约的宗旨和价值观，展示了北约对当前安全环境的集体评估，并会推动和指导北约的政治、军事变革，往往受到外界的高度关注。自冷战结束以来，北约定期审查其战略概念，并大约每十年更新一次。而上一次北约战略构想的通过，已经要追溯到2010年的里斯本峰会。

北约2022战略概念。图片来源：NATO OTAN。

本场峰会的重头戏当属这份全新的《北约2022战略概念》（NATO 2022 Strategic Concept），这是北约近年来最重要的“更新”，也将持续指导北约未来至少10年的行动，因而尤其值得关注。

首先，《概念》将俄罗斯明确定义为“最重大和最直接的威胁”，指责俄罗斯“试图通过胁迫、颠覆、侵略和吞并建立势力范围和直接控制。”不过，北约在战略概念中坚称“与俄罗斯不寻求对抗”“仍然愿意与莫斯科保持开放的沟通渠道，以管理和减轻风险”。

在上一份战略概念中，俄罗斯还是北约的“合作伙伴”，现如今，已经成为北约的主要威胁。在北约各国看来，俄罗斯对乌克兰的“侵略”不仅违反了国际法和莫斯科在冷战后签署的多项安全承诺，而且还提醒所有北约成员国，俄罗斯对本国领土进行军事攻击仍然可能成为现实。

对此，克里姆林宫则回应，北约将俄罗斯定义为安全威胁“冲击了欧洲结构”。

其次，北约峰会首次提及“中国挑战”，称中国“公开的野心和胁迫性政策对我们的利益、安全和价值观构成挑战”，并对中国国防建设、经济政策、技术发展等领域多加指责。此外，北约还对中国和俄罗斯的密切关系表示担忧，战略文件称中国与俄罗斯“不断深化的战略伙伴关系，以及它们破坏基于规则的国际秩序的相互加强的企图，与我们的价值观和利益背道而驰。”

对于本次北约峰会涉及的中国问题，英国外交大臣丽兹·特拉斯（Liz Truss）指出中国日益增长的全球影响力和军事影响力是“欧洲大西洋安全的一个问题”，敦促北约在峰会上制定未来十年战略时将中国视为北约的挑战。但是北约内部并非完全的意见统一。意大利总理马里奥·德拉吉（Mario Draghi）对于美国在欧洲加大军事部署的行为提出了质疑，认为这一做法并不能使得北约内部实现军事升级。

美国和平研究所中国和东亚高级政策分析师米尔纳·加利奇（Mirna Galic）认为，北约不是要真的介入亚太地区，也并不意味着“北约要派船去监视南海的航行自由”。“北约正在努力确保它与该地区的伙伴协调，并有能力应对中国给北约带来的任何安全挑战。”另一边，也有北约国家的一些官员对将俄罗斯和中国混为一谈感到不安，认为这可能适得其反。德国高级外交政策顾问延斯·普洛特纳（Jens Plötner）警告说，试图在经济上与中国脱钩将导致北京和莫斯科走得更近，从而导致“自我实现的预言”。

《联合早报》的社论认为，美国的对华战略已经明确认定中国在挑战美国治下和平，并采取塑造中国周边的战略环境的方式，来遏制北京的行动自由。北约使用“野心”、“胁迫”、“系统性挑战”来定位中国，不难看出美国已经成功说服北约接受自己的对华战略，把中国作为北约未来发展的重要标的物。

清华大学国际关系研究院院长阎学通表示，乌克兰危机爆发后，中国与北约的关系进一步恶化。这主要因为双方立场不同。阎学通日前接受俄罗斯卫星通讯社提问时表示，“中方认为，导致冲突的根本原因是北约东扩；北约则认为，中国在乌克兰危机中未能给予北约支持。由于美国是北约的主要领导国，今后中美之间的战略冲突，必然会导致中国与北约之间战略矛盾的进一步加深。”

对此，中国外交部新闻发言人赵立坚在30日的例行记者会中表示，北约所谓的新“战略概念”文件罔顾事实、颠倒黑白，顽固坚持对华“系统性挑战”的错误定位，抹黑中国对外政策，对中国正常的军事发展和国防政策说三道四，鼓动对抗对立，充满冷战思维和意识形态偏见。

此外，新的《战略概念》还明确了北约未来十年的三项核心任务。一是威慑与防御。北约再次表明了维护盟国的主权和领土完整，并战胜侵略者的决心，表示要从包括核威慑在内的多个维度强化北约安全防御态势。这一立场也是对今年二月以来俄乌冲突的最直接表态。二是危机预防和管理。北约将扩大对周边地区建设援助的规模和范围，以提高地区打击恶意干涉、防止破坏稳定和反侵略的能力。三是合作安全。北约将坚持“门户开放”政策，向所有符合联盟价值观的欧洲民主国家开放。不过，概念中并未承诺乌克兰的成员资格，只是表示将继续与乌克兰和格鲁吉亚“发展伙伴关系”。此外，北约的战略概念再次重申了欧盟与北约的特殊关系，认为二者“在支持国际和平与安全方面发挥着互补、协调和相互加强的作用”。

伸长的触手：北约扩张与亚太四国介入

除北约战略概念的“更新”之外，北约的成员国也发生重要的变化和调整。在峰会上，北约领导人正式邀请芬兰和瑞典加入，土耳其在前一天放弃了对北约成员资格的反对，为北约近年来最大的扩张扫清了道路。

北约秘书长斯托尔滕贝格手持瑞典和芬兰加入北约的申请。图片来源：美联社。

自2022年2月俄乌冲突爆发以来，考虑到国际安全形势与国内舆论压力，芬兰和瑞典两国在峰会前就提出了加入北约的愿望。两国于今年5月分别提交了加入北约的申请，但是根据《北大西洋公约》第10条规定，北约现有的30个成员国必须一致同意芬兰和瑞典的申请，两国才能被邀请加入联盟，启动批准程序。

在过去五年中，瑞典和芬兰都未能同意安卡拉引渡恐怖分子的请求，其中包括库尔德工人党（PKK）、人民保护部队（YPG）和费图拉恐怖组织（FETO）的成员。库尔德工人党是一个自1980年代以来一直与土耳其武装斗争的民兵组织，寻求在土耳其的领土上建立一个独立的库尔德国家，被美国、欧盟和土耳其指定为恐怖组织。人民保护部队被土耳其认为是库尔德工人党的叙利亚分支。对于北欧两国对恐怖组织的政治“庇护”，土耳其方面一直十分不满，因此始终拒绝对两国加入北约的申请作出批准。

此外，土耳其还指责斯德哥尔摩窝藏居伦运动（Gülen hareketi）的流亡成员，这是一个秘密的伊斯兰教派，土耳其认为它是2016年国内政变的幕后组织。土耳其亲政府报纸《沙巴》曾列出了一份清单，其中列出了安卡拉对北欧国家的10项要求，其中包括要求限制与库尔德工人党及其在叙利亚的附属机构的接触和资助，以及打击与居伦运动有关的斯德哥尔摩媒体。

土耳其总统埃尔多安（Erdoğan）抱怨北约和西方盟友未能尊重安卡拉对恐怖主义的“敏感性”。土耳其外交部部长梅夫吕特·恰武什奥卢（Mevlut Cavusoglu）也曾表示“我们理解他们（芬兰和瑞典）的安全担忧，但土耳其的安全问题也应该得到解决。”

不过在此次北约峰会的首日，土耳其就已经对两国加入北约“松口”。

在北约秘书长的主持下，土耳其总统埃尔多安、芬兰总统绍利·尼尼斯托和瑞典首相马格达莱娜·安德森举行会晤，三国领导人批准了一项三边备忘录，以解决土耳其人的合法安全问题，为芬兰和瑞典加入北约铺平了道路。作为交换，芬兰和瑞典将支持土耳其参与欧盟永久结构化合作（Permanent Structured Cooperation, PESCO）的军事机动项目（Military Mobility），该项目支持欧盟成员国简化跨境军事运输程序，旨在使军事人员和资产在欧盟境内不受阻碍地流动。

土耳其、芬兰、瑞典三国外长签署三边备忘录。图片来源：美联社。

斯托尔滕贝格秘书长说：“我强烈欢迎签署这份三方备忘录，也强烈欢迎这三个国家在谈判中表现出的建设性态度。芬兰和瑞典加入北约对芬兰和瑞典有利，对北约有利，对欧洲安全也有利。”他还赞扬这是一个“历史性的决定”。

6月29日，北约正式邀请芬兰和瑞典加入。

美国强烈支持瑞典和芬兰的申请，并为美国国会准备了所有必要的材料，以便在加入谈判结束并且盟国签署加入协议后，履行其建议和同意职责。对于三边备忘录的签订，法国总统马克龙认为这对北约带来了“重大的”贡献，并强调“在俄罗斯入侵乌克兰期间传达团结和力量信息的重要性”。《纽约时报》评论认为，两国为北约带来了地缘战略利益。芬兰与俄罗斯有830英里的边界，拥有装备精良的现代军队。瑞典可以控制波罗的海的入海口，这些都将有助于北约计划保卫东欧较脆弱的国家。

在马德里普拉多博物馆举行的一场会议上，法国总统埃马纽埃尔·马克龙与挪威首相乔纳斯·加尔·斯托拉斯交谈。图片来源：美联社。

莫斯科对这一消息感到愤怒，称北约的扩张将“破坏”欧洲的稳定。俄罗斯外交部副部长谢尔盖·里亚布科夫向外界表示北约的扩张“纯粹是国际事务中的一个不稳定因素”，也不会增加加入北约国家的安全，而只会对其他地区造成威胁。

俄罗斯新闻机构援引普京的话说，他不能保证俄罗斯和芬兰、瑞典的关系，不会因加入北约而出现紧张。普京在一场新闻发布会上向媒体表示，俄罗斯同瑞典和芬兰之间没有像乌克兰那样的问题，两国可以“随心所欲”地加入北约。但是他却警告说，“如果在那里（芬兰和瑞典）部署军事特遣队和军事基础设施，俄罗斯将会采取同样的行动回应对俄罗斯领土造成的威胁”。实际上，俄罗斯曾一再警告芬兰和瑞典不要加入北约，称此举的“严重军事和政治后果”将迫使其通过加强其在波罗的海地区的防御，包括部署核武器来“恢复军事平衡”。

芬兰和俄罗斯有着漫长的陆地边界，而俄罗斯和瑞典在波罗的海和巴伦支海地区有着共同的利益。俄罗斯联邦委员会成员康斯坦丁·科萨乔夫表示，芬兰和瑞典加入北约“肯定意味着这两个国家与俄罗斯之间的关系恶化”。目前，俄罗斯外交部已经宣布切断与芬兰非政府组织的联系，并禁止瑞典国际发展合作署和瑞典研究所两个组织，并在一份声明中指责这些组织“专注于破坏俄罗斯社会稳定”。

北约现有成员国30个（黄色）与此次北约峰会上被邀请加入的芬兰和瑞典（蓝色）。图片来源：CNN。

两国加入北约将意味着结束长达数十年的现状，尤其是芬兰在冷战期间保持一定程度的中立，以避免与苏联直接对抗。

除了瑞典和芬兰受邀加入北约外，北约的扩大还体现在峰会对亚太地区事务更为深入的决议。作为和平伙伴关系计划（Partnership for Peace）的成员国，澳大利亚、日本、新西兰和韩国首次被邀请参加领导人级别的北约峰会。

近年来，北约企图引导全球伙伴关系国家深入在北约结构和职能中发挥作用，而本次峰会中四国领导人的出席正体现了这一趋势。一方面，面对中国的崛起及其更为深入而广泛的国际影响力，作为北约和平伙伴关系计划中的“亚太四国”日益成为北约全球利益中越来越重要的“子集”。而澳大利亚总理安东尼·阿尔巴内斯也在峰会上呼吁中国“抵制俄罗斯对乌克兰的入侵”。另一方面，有分析认为俄乌冲突给上述国家的安全造成了一定程度上的“脆弱感”，因此他们期待与北约开展更为广泛的合作。

虽然美国正在全球范围内调动资源加大对华遏制，北约在其压力下可能不得不将美国利益纳入其使命。但上海国际问题研究院刘鸣研究员认为，围绕中国等问题，北约内部分歧较大，一些欧盟成员与中国的贸易关系很好，并不想完全与美国捆绑。北约与亚太国家目前只是政治上形成互动，还没有完全达到军事和安全层面。“北约在形式和概念上跟上了美国的‘印太战略’，但机制和实质上还没有。”

对于北约日益向亚太地区伸长的触手，中方表示，北约应该立即停止针对中方的无端指责和挑衅言论，放弃冷战思维、零和博弈的过时理念，放弃迷信军事武力、谋求绝对安全的错误做法，放弃搞乱欧洲、搞乱亚太的危险行径。

集体回应：乌克兰局势下的“团结”应对

马德里峰会的另一个重点是讨论北约对俄乌冲突的集体回应。

北约防务以“不可分割的安全、团结和相互保卫”为基础。在今年2月俄乌冲突之前，外界曾预言北约盟国过于分裂和软弱，无法有效应对俄罗斯对乌克兰的无端“入侵”。但是，北约和西方迅速做出反应，实施严厉制裁，并持续向乌克兰提供支持，加强在北约东部的军事部署。如北约秘书长斯托尔滕贝格所言，“乌克兰战争推动了北约自冷战结束以来在集体防御方面的最大变革。”

乌克兰总统泽伦斯基在北约峰会上发表讲话时表示，他将对加入北约持开放态度。图片来源：盖蒂图片社。

在峰会上，乌克兰总统泽连斯基以视频方式发表特别讲话。在讲话中，泽连斯基颇有微词，质疑乌克兰是否“没有支付足够的费用来加入北约”，并反问“我们对保卫欧洲和整个文明的贡献还不够吗？”泽连斯基呼吁乌克兰需要“安全保障”，北约需要“在共同安全领域为乌克兰找到一席之地”。乌克兰仍然对加入北约抱有很大的期待，但北约从始至终都没有对乌克兰的成员资格给出明确回复。

在泽伦斯基发表讲话后，北约秘书长只是对这次讲话表示欢迎，赞扬泽连斯基的领导能力和勇气，并称泽连斯基是“对我们所有人的鼓舞”。

北约是否能维持“团结”局面，以应对俄罗斯带来的“安全挑战”？对此，北约领导人在峰会上主要提出了三个方面的回应。

第一，援助乌克兰，提高国防开支。拜登上台以来，美国已经向乌克兰提供了超过63亿美元的安全援助。在峰会上，拜登更是表态“只要需要”，美国及其盟国就将支持乌克兰，同时宣布向乌克兰提供另外8亿美元的额外武器援助。拜登声称乌克兰已经对俄罗斯造成了严重打击，并表示俄乌冲突“不会以俄罗斯击败乌克兰而告终。”英国宣布将增加10亿英镑对乌援助，将英国对乌克兰的军事支持增加了近一倍。然而，这一决定引发了威尔士政府的强烈反对，因为有消息称9500万英镑将来自下放的苏格兰和威尔士预算。威尔士财政部部长丽贝卡·埃文斯（Rebecca Evans）表示，此举“令人担忧，并可能造成分裂”。

美国总统乔拜登等待北约峰会圆桌会议开始。图片来源：美联社。

此外，北约盟国在峰会前提交了更新计划，以履行其增加国防开支和装备采购的承诺。一直以来，北约都将GDP的2%作为各国对北约防务贡献的“基准线”。现如今，这一标准越来越被视作成员国防务开支的“下限”。在北约峰会上，有9个北约成员国将达到或超过这一承诺，19个成员或明确计划到2024年实现这一承诺。英国首相鲍里斯·约翰逊表示，直至2030年，英国将每年额外增加约100亿英镑的国防开支，相当于英国GDP的2.5%。只不过，面对英国国内通胀以及保守党后座议员对减税的敦促，这一笔开支的花销可能并不会那么顺利。

在北约峰会上，英国首相约翰逊表示英国未来几年的国防预算将超过北约2%的目标。图片来源：美联社。

为了更好地支持乌克兰的短期和长期需要，北约在峰会上还与乌克兰共同启动了一项更新后的北约全面援助乌克兰一揽子计划（NATO Comprehensive Assistance Package for Ukraine）。这一机制将为乌克兰提供非杀伤性武器援助，同时支持乌克兰的防务改革。

第二，继续对俄制裁，保持对俄威慑。北约秘书长斯托尔滕贝格早些时候表示，由于俄罗斯对乌克兰的侵略，北约“正面临二战以来最大的挑战。”在峰会前时，西班牙首相佩德罗·桑切斯（Pedro Sánchez）重申该北约“必须（向俄罗斯）传递威慑信息，保卫盟国每一厘米的领土”，认为“普京不仅仅是在入侵乌克兰。他想要的是动摇、削弱欧洲的安全和繁荣。”

2022年6月27日，拜登总统在德国与其他七国集团领导人共进午餐。图片来源：路透社。

值得关注的是，就在北约峰会前几天，七国集团（G7）领导人已经在德国召开会议，讨论从多个方面强化对俄罗斯的制裁。一是打击俄罗斯的军事生产和供应链，针对国有国防企业相关的实体和个人实施封锁；二是对俄罗斯价值约23亿美元的570多类俄罗斯产品实施更高的关税，并将部分额外收入转移给乌克兰；三是禁止进口新的俄罗斯黄金，这将阻止俄罗斯参与全球黄金市场；四是制裁正在寻求限制俄罗斯石油的最高价格，以“剥夺普京为对乌克兰开战所需的收入”。

美国白宫发布的一份情况说明书显示，美国及其盟国、合作伙伴已经向俄罗斯施加了“巨额成本”。二月以来，美国对俄罗斯的出口，下降了大约 97%。俄罗斯从世界各地进口的商品可能下降40%。俄罗斯GDP可能出现两位数下滑，通胀率升至20%以上，俄罗斯逾百年来首次出现主权债务违约。白宫方面表示，“我们措施的有效性只会随着时间的推移而变得更加复杂，从而进一步将俄罗斯与世界经济隔离开来。”

第三，北约强化军事力量部署。北约计划把北约的高度战备状态部队从4万增至30万人，以预防俄罗斯威胁对任何北约成员国的军事进攻。北约秘书长斯托尔滕贝格表示，这是对俄罗斯入侵乌克兰的直接回应，是“自冷战以来对我们集体防御和威慑的最大改革”。

根据在北约峰会获批的新计划，北约成员国将在欧洲东部部署更多武器，并指定负责保卫该地区的部队。然而，一名北约官员在峰会间隙向《华盛顿邮报》承认，关于军事力量部署的增强，“必须做更多的工作来建立模型，然后才能确定国家承诺可以是什么。”

除托尔滕贝格引入瞩目的计划之外，美国总统拜登表示，美国将长期大幅增加其在欧洲的军事存在，以在俄罗斯入侵乌克兰后加强地区安全。白宫表示，拜登的承诺意味着美国将在“可预见的未来”在欧洲维持10万兵力部署，比乌克兰战争开始前的水平增加2万人。此外，美国还承诺在波兰建立美国第一个永久性军事基地，向英国部署两个新的战斗机中队，向西班牙派遣另外两艘驱逐舰，并加强意大利和德国的防空系统。此外，英国将额外派遣1,000名驻英士兵和一艘航空母舰来保卫爱沙尼亚。德国国防部部长克里斯蒂娜·兰布雷希特也已经表示德国将提供15,000名士兵。

拜登在峰会上宣布，美国将在英国部署一个新的隐形战斗机中队。这是美国F-35喷气式飞机在北马其顿基地的照片。图片来源：盖蒂图片社

对于北约进一步增强对俄军事部署，波兰总统安杰伊·杜达表示大幅增加快速反应力量将使欧洲“更加安全”。波兰总统的外交政策顾问雅库布·库莫奇 (Jakub Kumoch) 对即将在波兰领土上建立的美国永久军事基地表示欢迎，他认为这向莫斯科发出了一个明确的信号——北约将会毫不犹豫地保护其盟友。对此，亦有人发出了不同声音。西班牙共产党主席何塞·路易斯·森特拉（Jose Luis Centella）批评北约主张增加军费开支，并呼吁谴责军国主义。

面向未来：北约准备好了吗？

在北约马德里峰会后，美国和西班牙两国元首发表联合声明，一致认为俄罗斯对乌克兰开展的军事行动“从根本上改变了全球战略环境”。

最初，北约的存在是为了遏制和平衡二战后崛起的苏联和共产主义势力。但是苏联的解体并没有导致北约的消亡，反而带来了北约的壮大。今天的北约，依然试图利用保持政治和军事团结、扩大自身的范围来保证某种理想的“欧洲安全”。

这一目标隐含在《华盛顿条约》中，并在1967年的“哈默尔”报告（Harmel Report）中得到明确。“哈默尔”报告将大西洋联盟的主要功能总结如下，一是“保持足够的军事力量和政治团结以阻止侵略”，二是“继续寻求进展，以建立一种更稳定的关系，使基本的政治问题得到解决”。

对此，布鲁金斯一份名为《冷战后北约的目的》的报告分析认为：

随着前者（侵略）的消失，北约其余的精力可以专注于通过扩大市场民主国家共同体、吸纳中欧和东欧国家，来克服欧洲的政治和经济分歧。届时，北约将成为一个价值观联盟，团结一致将安全范围扩大到那些奉行约束北约当前成员国的政治和经济准则的欧洲国家。北约不从欧洲进口安全，而是将其出口到欧洲其他国家，从而确保整个欧洲-大西洋地区的稳定、民主和繁荣。正是出口安全的承诺，将为中欧和东欧国家提供必要的激励，以采取艰难的政治和经济步骤，向稳定和安全的市场民主国家过渡。一旦这些国家成功地完成了这一过渡，北约的目的就可以从集体防御转变为集体安全，那时的欧洲将会完整又自由。

矛盾的是，北约和俄罗斯难以走出互不信任的安全困境。民主党资深参议员伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）的外交政策顾问曾说，“正如许多美国和俄罗斯安全官员当时警告的那样，北约的扩张似乎确实是以一种被俄罗斯视为挑衅的方式进行的。”这样一来，北约的扩大可能会变成一种自我实现的预言，导致一个需要反击的充满敌意的俄罗斯出现，并在这个过程中重新分裂欧洲。就连《纽约时报》的评论也写道，“人们无需站在普京先生一边或支持他的行动，就能理解为什么俄罗斯领导人会担心军事联盟进一步扩大到该国边境。”

直至今日，仍有包括米尔斯海默在内的多位国际关系学者认为，北约的东扩是一个错误。加州大学洛杉矶分校的政治学教授丹尼尔·特里斯曼（Daniel Treisman）认为，“这个错误与其说是扩大了北约本身，不如说是没有把俄罗斯纳入北约以外的一个新的安全架构和互利互动网络中。”乔治城大学沃尔什外交学院国际事务教授查尔斯· 库普昌（Charles Kupchan）也认为，“扩大北约，继续建立冷战后的安全秩序，积聚西方力量对抗俄罗斯，这是一个根本性的错误。战略上的审慎要求俄罗斯采取平衡的行动。美国本应坚持发展和平伙伴关系（PfP），一个更灵活的安全框架，使所有欧洲国家能够与北约合作，而不必正式扩大联盟并划出新的分界线。”

北约首任秘书长伊斯梅（Lord Ismay）曾经说过，北约存在的主要理由是“留住美国人，挡住俄国人，压住德国人”（to keep the Americans in, the Russians out, and the Germans down）。今天，当北约峰会第一次提及中国挑战时，这一信条甚至被改写为“压住俄国人、留住美国人、挡住中国人”。只不过，面对居高不下的通胀问题、困难重重的内部协调、难以平息的地区战火，北约却将触手伸向了更远的亚洲。人们不禁要问，北约真的准备好了吗？

参考文献