拜登中东之行,开启美中东政策新路线?

作者:秦亦林 发布时间:2022-07-19 来源:复旦中美友好互信合作计划+收藏本文

摘要

当地时间7月16日,拜登结束了对中东的数日访问。在出访以色列期间,拜登延续了特朗普政府在《亚伯拉罕协议》中定下的对以外交路线并努力推动以色列和沙特的关系缓和;在访问沙特期间,拜登因与沙特的萨勒曼王储击拳而饱受国内舆论批评,而其访问沙特试图说服沙特增产石油的目的似乎也未见成效。


重申美国对以承诺,

特朗普时代路线犹存


拜登出访中东的第一站选择了美国在该地区最重要的盟友以色列,会见了以色列联合政府的领导人拉皮德总统。根据白宫简报,两位领导人在7月14号发表了一份联合声明,联合声明重申了两国“牢不可破的纽带以及美国对以色列安全的持久承诺”,美国强调这一安全承诺是“两党共识且神圣不可侵犯的”,而“不允许伊朗获得核武器”是其中的重要组成部分,美国承诺进一步防止伊朗对以色列的威胁,包括阻止伊朗所支持的真主党、哈马斯等组织对以色列的威胁。


为了进一步阐明美国关于伊朗威胁的安全承诺,拜登接受了以色列电视台的采访,在采访中,拜登批评了特朗普政府退出伊核协议让以色列的安全变得脆弱,据《纽约时报》报道,在采访的最后,拜登被问及如果伊核协议的谈判进展不顺利时是否会使用武力阻止伊朗获得核武器,拜登回应称:“如果这是最后手段,是的。”


虽然拜登在中东问题上仍不忘批评特朗普的错误,但除了伊核协议之外,很难看出两届政府的政策区别。最直接的证据是,在耶路撒冷联合声明中,以色列感谢美国对“亚伯拉罕协议”的支持——即特朗普政府极力推动促成的以色列和阿联酋、巴林两国外交关系的正常化的协议,其一直被特朗普作为任内最重要的外交成就之一宣传。拜登访问以色列期间对亚伯拉罕协议的再次强调本身也是美国对以政策具有“两党共识”的佐证,同时,这也可以说明,拜登政府在以色列问题上延续了特朗普时代的路线——即降低巴勒斯坦自决与“巴以两国方案”在美国外交议程中的优先级、推动以色列和海湾国家关系的正常化以逐渐减少巴勒斯坦人在相关谈判中的影响力。如巴以问题专家哈立德·埃尔金迪(Khaled Elgindy)接受《外交政策》(Foreign Policy)杂志采访时所说,虽然拜登在访问中为巴勒斯坦人专门设置了议程,但在拜登与巴勒斯坦权力机构负责人马哈茂德·阿巴斯的谈话中,其对巴勒斯坦建国问题“只字未提,甚至连会话摘要都没有提及……拜登的做法更像特朗普而不是奥巴马。”


拜登并没有掩盖自己的这一立场:他在《华盛顿邮报》上一篇名为《我为什么要前往沙特阿拉伯》的署名文章上称,(在此次中东行中)他将是第一位从以色列飞往沙特的美国总统,他将这一旅行描述为“以色列和阿拉伯世界之间的关系萌芽和迈向正常化的一个小象征”,并称“本届政府正在努力深化和扩大这种关系。”


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拜登会见以色列国防部长,图源:纽约时报


为了推进这一外交路线,拜登在以色列期间推动建立了印度、以色列、阿联酋和美国四国的合作框架(I2U2),并发布了一份四国领导人联合声明,强调四国将在食品安全、能源安全方面积极合作,包括在未来建立一个阿联酋出资、印度提供土地的价值20亿美元的综合食品园区项目和一个在印度古吉拉特邦的混合可再生能源项目。虽然I2U2不像美国在印太地区建立的QUAD框架那样具有浓厚的地缘政治色彩,相较而言更强调经济合作,但随着美国推进以色列与海湾国家关系正常化的议程,一个包括美国、阿联酋和以色列的合作框架在未来仍有可能继续扩张,朝着区域安全合作领域延伸。


双边会晤争议不断,

拜登政府对沙特政策显两难


如果说拜登对以色列的访问承接了特朗普政府的以色列路线的转向,其访问的结果基本跟外界的预测相符合,那么拜登与沙特王储穆罕穆德·本·萨勒曼(MBS)的会面则有着较多的争议。


从出访目的来看,拜登此次访问沙特算得上“有求于人”:俄乌战争带来的能源价格上涨和全球通货膨胀不断蔓延,给美国民众以及拜登政府的支持率带来了极大的打击。据《卫报》报道,6月份美国通胀率飙升9.1%,创40年历史新高,美联储被迫再次加息以平息通胀。由于能源价格上涨是通胀加剧的主因,拜登希望此行能说服沙特等产油国增产以降低汽油价格。


但略显尴尬的是,在沙特异见记者卡舒吉被杀害之后(而美国的情报机构曾确认沙特王储萨勒曼本人应该为此负责),拜登曾称他会“让沙特变成政治贱民”,这一承诺在其与萨勒曼王储见面时行击拳礼的镜头被媒体捕捉时受到了大量的质疑——两人击拳的“亲密动作”被沙特政府在国家电视台等媒体进行宣传,用以展示其领导人正在重归世界舞台。据《华盛顿邮报》报道,包括民主党同僚在内的大量国内人士批评了拜登的这一行为,卡舒吉的妻子更是在推特上称“卡舒吉会说:这就是你关于我被谋杀一案的承诺的信誉吗?萨勒曼王储手下的下一个受害者的鲜血在你手上流淌。”


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拜登与萨勒曼王储击拳,图源:CNN


对于拜登来说,一个很重要的任务是,他要竭力说服民众和他的政治盟友,他访问沙特并不意味着违背了他关于卡舒吉案以及关于人权问题的承诺。因此,在《华盛顿邮报》的署名文章中,他花费大量笔墨介绍了他的政府对沙特的制裁行为,以及为了解决能源问题与沙特等国合作的必要性。除此之外,他一再在各个公开场合声称,在与萨勒曼王储的闭门会议中,拜登“直截了当”地提及了卡舒吉案,并当面指责萨勒曼王储应该为谋杀负责。但是,沙特的外交大臣则反驳称拜登并没有当面对王储提及应为谋杀负责,并称卡舒吉的死是一个“可怕的错误”,但两国现在已经继续向前进。


“要石油还是要·人·权”正在变成美国对沙特外交的一个两难的处境:一方面,美国与沙特自罗斯福时代确立的“石油换安全”的牢固关系使得沙特成为美国在中东地区最重要的盟友之一,全球能源上涨背景下其重要性更加凸显;另一方面,“价值观外交”尤其是“人权外交”一直是拜登政府上台以来大力倡导的外交主旋律,拜登要努力确保这一外交政策具有一贯性。拜登决定在萨勒曼王储仍否认对卡舒吉案负责的情形下出访吉达,但又花大功夫强调其人权政策以及对萨勒曼王储的公开谴责,是这一两难处境的最佳写照。


虽然Politico的专题作者认为,拜登这次访问沙特是“损害名声以保证利益”,从访问结果来看,石油和人权这两个目标都有落空的可能:在美国和沙特达成的联合声明中,仅仅很模糊地提到了“美国欢迎沙特承诺支持全球石油市场平衡”,但未见任何沙特对石油增产的明确承诺,虽然拜登在接受媒体采访时一再暗示沙特方面对石油增产有过私下里的承诺,但这一承诺最后能否兑现,仍有待检验;而在人权方面,沙特对拜登的施压似乎也并不买账,在人权议题上,美国和沙特两国显然都在“自说自话”,最后不了了之,与拜登最初的期待相去甚远。据《华盛顿邮报》报道,虽然拜登一再声称自己当面而直接地提出了卡舒吉案,但萨勒曼王储否认了自己对谋杀负有责任,沙特方面则宣称相关的犯人已经受到了法律的审判,同时,萨勒曼王储指责美国在中东地区的人权纪录同样堪忧,且要求拜登就近期美籍巴勒斯坦裔记者希琳·阿克勒在约旦河西岸被枪杀一事(其很有可能丧生于以色列国防军枪下)向以色列施压。


多边双边会晤不断,拜登的

外交成绩单能否挽救国内支持率?


在结束了与沙特领导人的双边会晤之后,拜登继续在吉达参加海湾合作委员会(GCC)领导人峰会,并在此之前和与会的埃及总统塞西、伊拉克总理卡迪米、阿联酋总统阿勒纳哈扬等中东国家领导人进行了双边会晤。


GCC峰会是拜登此次出访中东的最后一项外交活动。根据白宫的简报,拜登在峰会上发表了演讲,在演讲中宣布美国计划追加10亿美元来对中东和北非进行粮食援助,同时,他将自己描述为“自911以来第一个在访问中东时美国军队未参与中东的冲突”的总统,并强调美国不会因为撤出军队而离开中东,让中国、俄罗斯和伊朗来填补这一地区的真空。


除此之外,这个长达四小时的峰会还涵盖了诸多议题,包括延长也门停火、减少俄乌冲突带来的对全球能源市场的影响、海上共同防御以及在中东地区实施更有力的人权保护等等。


从会后白宫公布的繁复的联合声明和双边会晤摘要中,可以看出很多“可交付”的“成绩单”,比如伊拉克更加深入地融入了海湾合作委员会并将电网连接了约旦,以色列和沙特同意将多国维和部队撤出蒂朗岛以结束争端……拜登不断地强调美国将继续参与中东格局的重塑,突出美国在军队逐渐撤出后仍显重要的地位。


但是,这份成绩单似乎并未能令国内感到满意:据《国会山日报》报道,在拜登回到华盛顿时,他在2024年连任的支持率已经创下了民主党新低。在他出访期间,此前不断反对拜登政府立法议程的民主党参议员乔·曼钦拒绝了拜登《重建美好未来》法案中关于气候支出以及对富人加税的内容,其理由是政府大规模支出将进一步加大国内的通货膨胀。如果拜登暗示的沙特方面关于增产石油的“私人承诺”无法快速兑现的话,至少在

中期选举开始之前,拜登难以挽回堪称焦头烂额的经济形势,为民主党交上一份内外满意的答卷。



参考文献

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15. Alex Gangitano, Morgan Chalfant and Brett Samuels: Five takeaways from Biden’s Middle East Trip. (The Hill, 2022.7). Retrieved from: https://thehill.com/blogs/blog-briefing-room/news/3562429-five-takeaways-from-bidens-middle-east-trip/