府会外交与首脑外交:中美关系的下一步

作者:秦亦林 嘉鼎任 发布时间:2022-08-02 来源:复旦中美友好互信合作计划+收藏本文

摘要

根据新华社报道,北京7月28日,中美两国领导人进行通话,就中美双方所关心的问题进行交流。由于美国众议院议长的访台计划引发的台海局势紧张是本次通话的重要议题,美国总统拜登和国会对台问题的态度差异凸显了三权体制下美国外交政策缺乏一致性与一贯性;此外,中美两国在其它领域依然有合作空间。根据美国官员在新闻发布会上的披露,中美两国领导人正在寻求面对面会晤,根据媒体预测,这一会晤可能在今年的APEC峰会或者G20峰会实现。


首脑通话重点关注台海局势

媒体分析一致认为,台海的紧张局势是两国领导人本次通话的主要原因。根据新华社通稿,本次中美元首会晤中,中方重点阐述了中国立场,强调“美方应该言行一致恪守一个中国原则,履行中美三个联合公报。”


台海的紧张局势源于美国众议院议长南希·佩洛西潜在的访台的可能。据《卫报》报道,众议院外交委员会的议员表示已经接受了佩洛西关于共同访台的邀请,佐证了关于佩洛西将在8月份的亚洲之行中访台的传言,这一传言加剧了中美两国之间的紧张关系——如果这一传言属实,佩洛西将成为1997年以来美国最高级别的访台的民选官员


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美国众议院议长南希·佩洛西,图源:美联社


虽然佩洛西尚未正式公布行程,但其访问计划带来的局势紧张仍被放上了两国领导人的谈判桌上。与之前几次两国领导人会晤或者高级外交官会晤类似,在两位元首通话之后,白宫方面放出来的会晤通告比较简单,但在其后有一位“高级行政官员”通过电话召开记者发布会,向媒体吹风。


根据这位“高级行政官员”的描述,这次两国元首的通话是“务实、深入而坦率的”,两位领导人探讨了气候变化、禁毒合作以及俄乌冲突等议题,并深入探讨了台海问题。拜登强调“美国基于Taiwan Relations Act、中美三个联合公报和六项保证的一个中国承诺没有改变,美国反对任何单方面改变现状的行为并致力于维护台海的稳定。”而当被记者问到关于佩洛西的行程时,这名高级行政官员称“目前议长尚未宣布自己的决定……这是她自己的决定”。



佩洛西访台计划波云诡谲反映美国府会差异


在被记者问到拜登是否向中方传递了其无法实际控制佩洛西是否访台这一信息时,其回答也同样模糊,只称“作为事实,立法部门是跟政府部门平等的分支。”

  

这名高级行政官员的模糊态度显示出了美国外交政策在三权分立体制下的内在矛盾,即作为政府首脑的总统无法控制立法部门的官员的行为,进而破坏美国外交政策的一致性与一贯性。在某种程度上,国会甚至会直接反对总统的外交政策——正如1979年总统卡特在国会的强烈反对下断绝与台北的外交关系并与中国建交后,美国国会出台了法律来继续维持美国对台的安全承诺。

  

更具体地说,作为美国政府首脑,总统进行外交活动时会更加务实、更加审慎,正如拜登每次在元首会晤、通话中都会强调美国的“一个中国政策”没有改变一样;而对于佩洛西这些国会议员来说,其更加考虑其行为能为党派选举带来何种好处,因此更有可能为了提高支持率而采取长期来看有违美国一贯政策的行为,譬如展现对华的强硬姿态——一个更加直观的例证是,根据《彭博社》报道,众议院少数派领袖麦卡锡称,如果共和党赢得中期选举、他成为议长,他将率领两党代表团访台。

  

而由于行政部门和立法部门在美国宪法下是平行关系,总统在法律层面上无权干涉国会议员的行为——虽然拜登也公开警告过佩洛西,美国军方称其访问计划可能带来风险,但最终的决定权仍然在佩洛西自己手中。有外媒分析认为佩洛西执意访台是为了表现对华强硬而给民主党中期选举拉票,但Time的分析中则提出了另一种观点——佩洛西在临退的高龄拼尽全力要给自己留下政治遗产。对于中国而言,认识到“美国并非是一个协调行动的整体”也是一件非常重要的事情,区分和界定国会与总统这两个行为体的不同行为,有助于更好地处理双边关系、更有效地维护国家主权利益。



佩洛西行程初期到台?若成行可能引发中美冲突升级


虽然美国军方提醒佩洛西其访台计划可能引发的风险,但据《卫报》报道,美国官员依然表示如果佩洛西访台,美军将加强在印太地区的部队流动;而据《南华早报》周四报道,美国海军由里根号航母领航的航母打击群已经离开了新加坡港口,前往南中国海方向,目前行程尚未确定。


目前,佩洛西以“安全原因”为理由拒绝正式公开其行程中是否包括访台,但媒体仍然从蛛丝马迹中找到了其准备访台的证据:据《卫报》报道,众议院外交委员会的议员表示已经接受了佩洛西关于共同访台的邀请,而CNN政治分析师罗金(Josh Rogin)在推文中写到“我从外交人士得到消息指出,佩洛西议长下周访台是预计会发生的,而且会在行程之初抵达。佩洛西办公室则回应‘有可能’,但并未获得证实。”不过,截至本文写作为止,其访问行程上关于访台的状态依然是“暂定”。中国势必会进行反制措施,而美国在印太地区的军事行动很可能进一步加剧地区紧张态势。


欧亚集团政治风险咨询公司在近期的一份简报中指出,如果佩洛西访台,可能出现的情景包括解放军的飞机全程在其专机身侧“伴飞”、北京在其访问期间宣布在台设立禁飞区甚至在台附近进行导弹试射。CNN等各大外媒均判断,如果佩洛西访台最终成行,大陆的应对将包括“军事措施”。有趣的是,《环球时报》前主编胡锡进之前在社交媒体上也建议称,解放军战机应该“伴飞”进入台岛上空,实施大陆军机对台岛“里程碑式的穿越”,“美军若护航佩洛西访台就是侵略,阻拦不成即可击落”。这种风险拜登与佩洛西一定十分清楚,拜登政府官员私下对媒体表示担心中国会在台岛上空设立禁飞区,美国国家安全官员也在“努力让佩洛西相信她访台可能带来的风险”。美国记者的消息显示,美国官员一直担心如果中国和美国大幅增加在该地区的空中和海上行动,可能会出现误判或意外事故。


不过,在两国元首通话的前提下,虽然地区紧张局势有进一步升级的可能,但专家总体抱有最终缓和的期望。根据《半岛电视台》报道,华盛顿战略与国际研究中心的斯科特·肯尼迪表示,他不认为双方处于危机边缘,但“发生重大危机的风险远高于零”,两国领导人的通话对于避免出现危机和不必要的冲突很重要。而美国白宫的“高级行政官员”也强调称,虽然中美在这一问题上有分歧,但两国已经管控了这一分歧超过40年了。换而言之,元首通话对避免台海冲突升级而言起着“安全阀”作用。而外媒的普遍预测也倾向于认为佩洛西一旦访台虽然会加剧局势的紧张,但不会上升到冲突。中国人民大学的时殷弘教授接受NYT采访时也表示,外交部和国防部强烈的言辞是为了劝阻佩洛西女士不要出访,但这“并不意味着中国会使用武力”。李光耀公共政策学院的高级访问研究员德鲁·汤普森也认为,目前中国处在处理国内政治议程的关键时期,无意使用武力以让冲突升级。《时代》杂志认为,中国的反制措施很有可能包括对佩洛西个人进行严厉的制裁。



不同议题分歧犹存,元首面对面会晤的可能能否为紧张关系降温?


除了台海问题之外,两国元首通话中还涉及到了中美竞争关系的“主调”问题,即美国如何界定中国。根据新华社通稿,中方明确强调:“从战略竞争的视角看待和定义中美关系,把中国视为最主要对手和最严峻的长期挑战,是对中美关系的误判和中国发展的误读,会对两国人民和国际社会产生误导。”这一评论既针对去年3月美国国务卿布林肯发表的一份将中国定位为“美国21世纪最大的地缘政治挑战”的演讲,也针对美国参议院近日通过的《芯片法案》(Chips Act),后者脱胎于《美国创新与竞争法》,旨在推动芯片制造业回流美国,在对华竞争中为美国创造优势。


白宫的公告并未涉及这部分内容,但在白宫的记者招待会中,“高级行政官员”回答记者问时称,本届政府的对华战略包括三个部分:投资美国自身、与盟友合作以便与中国竞争,而芯片法案则是“投资美国自身”,让美国在关键技术领域继续发挥领导作用的“核心支柱”,用以防止将技术“拱手让给中国”。很显然,美国官方并不避讳进一步加强对华科技竞争、保持美国技术优势的决心和态度,中国被其视为主要对手的定位仍不会改变。在美方的视角中,中美的竞合中竞争大于合作仍然是中美关系的主调。


除了竞争的主调之外,双方在经济问题上的表述不同以及最后的通话结果也能凸显出双方在经济议题上的分歧。在中方的通稿中,中方强调了中美两国应该就宏观经济政策进行协调,违背规律搞脱钩断链无助于提振美国经济;而白宫的“高级行政官员”虽然在记者会上强调了继续协调的重要性,但其并没有提及在产业链上美国对于脱钩的态度,在一定程度上默认了美国将继续进行“脱钩”的战略,而白宫新闻秘书让·皮埃尔更是对媒体表示,拜登在会谈中明确地向中方解释了美国“对中国不公正的经济做法的担忧”。而具体到各方关注的贸易和关税问题,其并没有如外界预料的那样出现在两国元首的谈判桌上,此前,包括《南华早报》、《国会山日报》在内的诸多媒体都认为,拜登在考虑减免中国的出口关税以应对国内的通货膨胀,但白宫的高级行政官员称:“如果认为关于关税的后续政策决定跟这次通话有关,那就错了。”


虽然美方的态度显然在降低外界对关税减免的期待值,但是媒体对此仍抱有乐观的态度:据《南华早报》报道,美国国家安全发言人约翰·柯比在接受采访时称拜登对特朗普留下的关税并不满意,拜登政府认为“其增加了美国家庭和小企业的成本,而并没有真正解决与中国的贸易问题。”换而言之,即使没有这次元首通话,取消关税也早在拜登政府的议程之中,双方未将关税与通话绑定,也说明元首之间对更希望通话能解决更核心的共同关切


跟前面几次通话类似的是,双方在通稿中都继续强调了双方将继续采取合作的领域。在白宫的记者发布会中,“高级行政官员”称双方深入探讨了“两国可以合作的领域”:包括气候变化、健康安全以及禁毒,两国团队将继续跟进。新华社的通稿也特别指出了拜登对美中合作的积极态度。在两国在多个议题充满分歧的情况下,两国元首仍然继续保持着对可合作议题的探索,意味着两国关系依然处在理性的管控范围之内。白宫官员也认为,在两国形势紧张的情况下讨论这些合作议题对两国关系而言至关重要。


不过,另一方面,中美双方元首自拜登上任以来未能实现面对面的元首会晤,也是双边关系一直没有根本性改善的重要原因。如布鲁金斯名誉主席桑顿在去年夏天接受访谈时提到的那样,两国元首之间的良好关系是中美两国的宝贵财富,两位元首越早实现会晤,越有利于两国关系向健康轨道发展。而外界之前期待的2021年G20峰会会晤最终仅以视频的形式实现,无疑为元首外交的成果打上了折扣。而在本次两国元首通话前后,双方确定了元首会晤的可能性:白宫的“高级行政官员”在记者招待会上称双方元首强调了面对面会晤的重要性,并同意让双方的团队跟进以确认时间。


从目前来看,中美元首可能进行面对面会晤的时间有两个:一是2022年APEC峰会,据路透社报道,泰国外长在接受采访时称,中国外长在访问泰国时曾提及中方可能会在没有其他行程安排的情况下出席今年的APEC峰会;另一个可能的时间是11月的G20峰会。据美联社报道,新冠疫情爆发后第一个访问中国的外国元首、印尼总统佐科在访问时正式邀请中方参与今年11月在巴厘岛举行的G20元首峰会,虽然中方暂未确定是否出席峰会,但一旦这一行程确定,中美元首将有机会进行双边峰会。