“美国优先贸易政策”总统备忘录发布页面 来源：The White House

美国总统备忘录（Presidential Memorandum）是一种由美国总统发布的行政指令，用于管理和指导联邦政府各部门和机构的行动、政策和执行程序。相较于行政令（Executive Order），总统备忘录的形式较为灵活，通常不需要引用总统的具体宪法或法定权力。特朗普政府在其第一任期内曾发布多项总统备忘录，包括调整对华贸易政策、加强对非法移民的执法力度以及限制联邦机构的监管权限等。拜登政府则利用总统备忘录推进环境保护政策、恢复部分移民政策以及加强对新冠疫情的应对措施。

而这份《美国优先贸易政策》总统备忘录，回溯了特朗普政府自2017年以来推行的以“美国优先”为核心的贸易与经济政策，肯定了其在推动美国经济增长、稳定通胀、提升居民收入和削减贸易逆差方面的作用。备忘录明确指出，贸易政策不仅关乎经济利益，也是国家安全的关键一环，主张减少对外国的依赖、保护美国工人和企业，并强化国内工业与技术优势。换言之，新的贸易政策将进一步为维护美国经济与国家安全利益而服务，力求振兴制造业和扭转贸易不平衡，在对外关系上可能采取更加审慎甚至强硬的态度。

备忘录第二节详细阐述了如何应对“美国所遭遇的不公平且不平衡的贸易行为”：其一，商务部长将会同财政部长和美国贸易代表（USTR），调查“美国长期贸易逆差的根源以及对经济安全和国家安全的影响”，并提出包括“全球补充关税”在内的应对方案。其二，提议建立一个名为“对外税收服务局”（External Revenue Service, ERS）的新机构，专门负责征收关税和进口税，指示财政部长评估可行性。目前，这一职能由海关与边境保护局（CBP）负责。其三，美国贸易代表办公室负责审查和识别他国的不公平贸易行为，并据此采取必要的补救措施。

另外，在具体执行上，包括审查美国自由贸易协定（FTA）和双边或多边协议、重新评估美墨加协定（USMCA）对美国工人和企业的影响，以及严格执行或调整反倾销与反补贴（AD/CVD）法规，旨在保护美国市场不再被廉价或补贴进口商品冲击。最后，一系列举措还涵盖对货币操纵国的认定，对现行免税额度造成的关税损失与假冒品走私风险进行评估，以及审查外国是否对美国公民或企业征收歧视性税收。

备忘录第三节聚焦中美贸易关系，明确将进一步检视和约束中国可能的“不合理或歧视性贸易行为”。美国贸易代表首先要审核《美中经济与贸易协议》及其执行情况，并可在必要时对华加征关税或实施其他措施。该协议是特朗普政府在2020年1月签署的第一阶段贸易协定，主要内容包括中国承诺增加对美农产品、能源、制造业和服务业的采购，并改善知识产权保护、技术转让规则及金融市场准入等问题。然而，后续因中美关系紧张及全球经济动荡，协议目标未能完全实现，拜登政府上台后未推进“第二阶段”谈判，而是维持了大部分对华关税。因此，此次审查很可能成为特朗普政府重新定义中美贸易关系的关键节点，为下一步施压或谈判提供依据。

2020年1月15日，中共中央政治局委员、国务院副总理、中美全面经济对话中方牵头人刘鹤与美国总统特朗普在美国首都华盛顿白宫东厅共同签署协议文本 来源：新华网

此外，USTR还要评估2024年5月14日发布的“四年期301调查评估报告”，考虑是否需要对中国采取额外或更精准的关税调整，以应对技术转让、知识产权侵害及通过第三国的间接输美商品等问题。301条款调查是美国根据《1974年贸易法》对他国“不公平贸易行为”展开的调查，特朗普政府曾在2018年依据301调查结果对中国大规模加征关税，直接引发了中美贸易战。此次四年期评估报告回顾了2018年以来的关税政策，分析关税措施的有效性及中国是否采取了“实质性整改”。由于报告可能得出中国仍未完全履行美方要求的结论，这为特朗普政府采取进一步措施，包括扩大制裁范围、调整关税结构或针对特定行业进行更严格的出口管制，提供了政策依据。

此外，商务部长与USTR则将研究是否需就中国的永久正常贸易关系（PNTR）进行立法修改，并评估美国授予中国企业的知识产权以确保互惠与平衡。PNTR地位是中国在2001年加入世界贸易组织（WTO）后获得的待遇，使得中美贸易得以按照最惠国待遇进行，而如果国会通过取消PNTR的立法，将意味着美国对华实施更高关税和更严格的贸易限制。知识产权评估则可能涉及限制中国企业在美国市场的专利申请、软件授权或高科技合作项目。这些措施显示，美国政府一方面延续对华贸易施压，另一方面也在为未来的贸易谈判或进一步举措铺路，通过法律、关税及监管手段增加对华施压的筹码。

在第四节当中，备忘录提出了一系列更广泛的“经济安全”相关措施。首先，商务部长与国防部长等相关机构将联手对美国工业与制造业基础进行评估，以决定是否再度运用《19 U.S.C.1862（232条款）》对威胁国家安全的进口商品采取措施。其次，为保护钢铝等关键产业的国家安全地位，白宫经济政策助理将与商务部长和USTR一起重新审视现行排除、豁免及进口调节措施。再次，针对出口管制，国务卿与商务部长将评估如何堵住对“战略对手或地缘政治对手”可能造成技术泄露的漏洞，并建议更严格的执法与激励机制。

此外，商务部长还要评估对“联网车辆（connected vehicles）”的管理规则，或将相应监管扩展到更多的联网产品。最后，财政部长会同商务部长等将检视对外投资安全相关行政令或规则的有效性，并根据国家安全需求对相关制度进行强化或撤销替换。整体而言，这些条款旨在通过审慎评估美国的核心产业、技术与投资活动，来保护国内安全和经济利益。

2025年1月20日，美国总统特朗普在白宫椭圆形办公室内签署行政令 来源：Reuters

备忘录第五节规定了各相关部长及机构在不同条款项下的报告时间及责任：大多数调查、评估和建议在2025年4月1日之前提交，涉及联邦采购扭曲影响等的部分则需在4月30日前完成，明确了以“综合报告”形式向总统呈交。至于第六节的“通则”则指明了文件对既有部门与法律权限的不可侵害性，明确在法律与预算拨款许可范围内实施，并指出本备忘录不构成任何可在法庭上执行的权利或利益。换言之，本备忘录既设定了相对具体的时间表和责任范围，又强调所有行政举措需符合现行法律，难以被任何个人或实体直接诉讼。另外，此举也反映了行政命令或总统备忘录在美国制度下的相对局限性：其确能指引政策走向，但若触及国会或法院权限，仍需稳妥而审慎地推进。

从特朗普在竞选期间反复强调“第一天即大幅提高关税”，到实际签署的《美国优先贸易政策》总统备忘录不急于实行具体关税，这种落差背后凸显了其政治战略动机。特朗普之所以选择模糊和分阶段的方式，是为了在国内政治和国际关系之间寻求一条更可控的路径：一方面，对内继续巩固“关税强硬派”基础选民的认同，保持其对制造业与经济安全的重视形象；另一方面，又为实际落实预留空间，防止在上任初期过度激化市场和盟友的反弹，给自己留出灵活谈判的筹码。换言之，这一政策安排既满足了特朗普延续其保守民粹话语的需要，也为其后续的谈判与博弈打开了回旋余地。

备忘录在文本布局上，先肯定了从2017年以来“美国优先”政策的成就，再强调贸易对经济与国家安全的关键作用，接着细化针对贸易逆差、“不公平贸易行为”的反制手段，进而对中国和其他贸易伙伴做出分层次的要求。此种结构体现的政治考量在于，将“前功”与“新策”相衔接，让选民和国会看到特朗普政府“成果”和“进一步努力”的连续性；同时，通过提出大量调查、审查与“全球补充关税”或“美国对外税务局”的创设等方案，向外界传递出美国已做好“升级武器”的准备，但尚未明确何时动用。通过这种灵活设定，特朗普在一份行政文件中完成了从威慑、谈判到政策执行的多重政治进程设计。

关于中美关系的特殊章节则表明特朗普在对华政策上的两面操作：既是延续对华关税和“301调查” 等施压手段，也在为未来的谈判和利益交换腾挪空间。对《美中经济与贸易协议》与“四年期301调查评估报告”的引用，为可能加征的新关税或限制措施提供法律与行政依据；对PNTR和知识产权保护的审查，则意味着美国或将从立法层面、产业链角度对中国施加压力。特朗普在此意在表明：若中国无法在贸易、技术等方面做出美国所期待的让步，那么更严苛的经济手段随时可被启动。这种“制裁预备”与“谈判余力”并存的设定，正是其政治算盘的关键之处，一方面强化对华施压，另一方面也能在适当时机转换为贸易协议的筹码。

整体看来，这项备忘录呈现出的政治动机，可以被概括为“呼应国内舆论—威慑外部对手—保留外交谈判弹性”的三位一体策略。通过回溯既往成绩稳住基本盘，借由调查与审查机制制造“威慑进程”，并通过未公布或延后的具体关税措施，为后续政治交易与外交妥协保留缓冲带。如此一来，既能继续在美国国内高举“保护工人、重振制造业”的政治旗帜，又能在对外关系中保持腾挪空间，以便在合适时机达成更有利的双边或多边协议。从政治战略角度看，特朗普的这一步骤是灵活的：既不让国内支持者失望，也不至于在上任初期就与主要伙伴撕破脸，从而为未来的贸易政策留足操作回旋。

特朗普团队还未让世界充分消化备忘录的内容，便匆匆推出更具紧迫感的“截止日期”。1月20日，特朗普宣布自2月1日起对加拿大和墨西哥的进口商品征收25%关税，并可能扩大到几乎所有美国进口商品。对此，他在白宫对记者表示，之所以对墨西哥和加拿大商品加征关税，是因为这两个国家未能有效阻止“大量移民和芬太尼”流入美国。次日，他又表示打算最早于同一天对中国出口至美国的商品征收10%关税，理由是中国先将芬太尼运往加拿大和墨西哥，然后经由这两个国家渗入美国。此外，他还提到可能对所有进口商品实行统一关税，宣称“几乎所有国家都在占美国的便宜”。

面对特朗普的关税威胁，加拿大和墨西哥迅速行动，除拟定可能的报复性关税清单外，也努力通过外交手段化解冲突。墨西哥政府加强了边境执法，包括扩大移民遏制措施并加大芬太尼毒品查缉力度。加拿大则提升边境巡逻水平，部署两架黑鹰直升机并采购60架美制无人机进行边境监控。加拿大移民部门透露，过去两个月，加拿大非法入境人数已减少86%，部分原因在于更严格的签证管控；同时，美墨边境的非法越境人数已降至近四年最低，显示墨西哥方面正努力减少美国的外交和经济压力。

加拿大总理贾斯汀·特鲁多于 2025 年 1 月 21 日举行新闻发布会 来源：美联社

与此同时，《华尔街日报》援引消息人士称，特朗普希望在执政初期访问中国，并可能就贸易、芬太尼、金融开放与地缘政治等议题展开谈判，同时将此行作为对外施压的手段。整体看，特朗普在宣称对加拿大、墨西哥及中国商品加征高额关税的同时，也在为自己保留灵活调整的空间。一方面，他以“防范非法移民、打击芬太尼走私”为由迅速向最大贸易伙伴施压，以巩固“美国优先”的民粹基本盘；另一方面，白宫并未立即实施全面高关税，而是释放谈判与出访信号，保持对外政策的伸缩性。这种“强硬立场”与“灵活操作”并存的态势，不仅符合特朗普争取短期政治利益的需求，也表明他对中期乃至长期外交和经济效益的考量。

从短期（2025年2月至4月）看，2月1日成为首道“红线”，关税落地的可能性与其作为谈判筹码的价值并存。特朗普借即将发布的贸易调查结果为依托，对特定国家实施或扩大关税范围，以测试各国的承受力和谈判意向；而4月1日的调查报告提交日则可能触发更广范围或更高幅度的关税，也不排除演变为“全面贸易战”的风险。在尚未落实实际行动之前，特朗普可依旧采取模糊策略给对手施压，并等待对方的实质性让步。

中期（2025年下半年）若谈判进展不顺，特朗普可能兑现极端主张，对中国进口商品征收60%关税，并将施压范围进一步扩展到东南亚和墨西哥等地区。国会和企业界若未能有效阻止，他还可能通过《国际紧急经济权力法》（IEEPA）绕过国会实施“全球性关税”。在更长期（2026年及以后），关税威胁与实际高成本的叠加或将加速全球产业链分化，强化主要经济体间的“经济脱钩”，并重塑多边贸易谈判和国际经济合作的整体格局。综合而言，特朗普政府并非只是将关税作为终极手段，而更像是在“震慑”与“交易”中游走，通过营造紧迫感和不确定性，谋求美国在经济与地缘政治上的最大利益。

从特朗普政府签署《美国优先贸易政策》总统备忘录，到随后针对加拿大、墨西哥与中国相继设定“关税倒计时”，可见特朗普在贸易问题上正贯彻一种“宣示—保留—再施压”的连续策略：一方面通过关税威胁巩固国内政治支持与“美国优先”立场，另一方面则在行动层面留有转圜余地，既为后续谈判预留空间，也为调整政策做技术性铺垫。在短期内，2月1日、4月1日等时间节点或将决定美国对外经贸关系的新动向；在中长期，若关税施压不断升级、配合或绕开国会的行政手段陆续落地，全球供应链与地缘政治都将面临深刻变革。就此而言，本次贸易备忘录并非一纸孤立的行政命令，而是特朗普政府整合国内外政治资源、谋求更大外交经济利益的系统性宣言。能否有效平衡国内选民诉求与国际贸易现实，既考验特朗普团队的谈判能力，也将左右全球经贸格局的走向。