RRS

“无尽前沿”到“一揽子立法”：外部对抗与内力提升在科技竞争中的双重加码

作者：白起 发布时间：2021-06-09 来源：复旦中美友好互信合作计划+收藏本文



5月27日，美国参议院以68:30通过《2021年美国创新和竞争法》，旨在加强技术领域的资金投入以便与中国展开科技竞争。这项1445页的法案囊括了之前备受各界关注的《无尽前沿法案》、《2021年战略竞争法案》等。法案将授权约1900亿美元用于增强美国科技，并拨款540亿美元用于半导体、微芯片和电子通信设备生产。


以《2021年美国创新和竞争法》颁布为代表的一系列政策手段成为目前美国可见的对华战略竞争的一部分。此次美国重新加强国家科研机制的制度性，意图有效支持本国技术研发及应用、释放创新活力；凝聚两党共识，加强与中国的抗衡。但法案变动引发的不和谐声音也暴露了科技竞争加剧下美国国内经济支持的部分短板。



拨款计划变动大，资金分配引争议


此次通过的《2021年美国创新和竞争法》是美国参议院商务委员会上月通过的《无尽前沿法案》的替代法案，整合了之前的多个法律提案，被视为此前一揽子制华法案的集合体。法案主要组成部分包括芯片和5G开放无线接入网紧急拨款、《无尽前沿法案》、《2021年战略竞争法案》以及《2021年迎接中国挑战法案》。法案不仅授权了共约2500亿美元的拨款，还寻求国际合作以对抗中国方面日益增长的全球影响力。
图片
新公布的《2021年美国创新和竞争法案》目录；图片来源：Congress.Gov
（一）“无尽前沿”的研发资金大幅缩水
一年前，《无尽前沿法案（The Endless Frontier Act，EFA）》由美国民主党议员查克·舒默（Chuck Schumer）、共和党议员托德·杨（Todd Young）等两党议员首次提出，目的是让政府加大对科技领域的扶植和投资，使美国在全球范围内继续保持科技领先优势。EFA得名于美国1945年科技政策报告《科学，无尽的前沿(Science，The Endless Frontier)》。后者是美国科研发展史上的一份里程碑式的文件，它提议当时的美国政府进一步增加对学术研究的支持，并最终促成了1950年美国国家科学基金会的创立。

按原设想，EFA将在国家科学基金会(NSF)内建立技术与创新指导理事会 (DTI，Directorate for Technology and Innovation)，配备类似于美国国防部高级研究计划局(DARPA)的项目结构和灵活的招聘和拨款权限，并在五年内投资1100多亿美元建立用于关键技术领域的基础性和前沿研究，推动美国在十个广泛领域的创新前沿，从人工智能、量子计算等尖端技术到更成熟的机器人、制造、生物技术、先进能源技术和材料科学领域，还将投资100亿美元资助至少10个科技中心，并建立一项供应链危机应对计划，以解决汽车半导体芯片短缺问题。
预算支出的分流是此次《美国创新和竞争法案(U.S. Innovation and Competition Act of 2021，USICA)》对《无尽前沿法案》的改版和扩充过程中的主要变动之一。在资金分配上，尽管名义上DTI的任务仍然完整，但EFA的“雄心壮志”突然缩减了。经过参议院商务委员会的一系列修订，最初设想的1000亿美元降至290亿美元，剩余资金中的549亿美元被重新分配给了国家科学基金会及数十个美国能源部辖下的国家实验室。在这290亿美元中，只有15%(43.5亿美元)预留给了核心研发任务，其余用于奖学金、临床、技术转移和区域创新中心的投资。剩余129亿美元的新NSF资金，其中82.3亿美元与促进STEM教育有关。简而言之，曾经1000亿美元的联邦研发支持，现在只有不到100亿美元预留给任何类似于研发的项目。

图片
图：新法案中规定的资金分配情况；图片来源：Niskanen Center
（二）“美国芯片基金”回应中国
扩大后的法案还授权在五年内拨款495亿美元建立“美国芯片基金”、20亿美元用于支持国防部和美国情报部门的半导体发展、5亿美元用于更好地发展安全的半导体国际供应链，旨在扩大美国半导体产业和缓解芯片短缺造成的全国性经济阵痛；另拨款15亿美元用于推动美国扩大5G宽带网络的努力。美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）5月18日对参议院表示，芯片生产不足构成了国家安全风险和经济安全风险。德克萨斯州共和党众议员迈克尔·麦考尔(Michael McCaul)表示，他和《芯片法案（CHIPS）》的其他支持者认为，对技术的资金支持——无论是人工智能、量子计算、5G还是华为——“都是在回应中国”，而芯片制造正好符合这一要求，因为它是“军事设备的重要组成部分”。

图片
《为芯片生产创造有益的激励措施法案 (CHIPS，the Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors)》；图片来源：American Institute of Physics

对资金的多元弹性分配，名义上将更利于政府监管，并在总体上形成更为安全与完备的危机应对机制，但不可避免地引起了各方的不满，以及削弱新建理事会的担忧。托德·杨投票赞成推进这项立法时表示，对资金的安排仍有很大的保留意见。杨认为，该法案应承诺提供额外资金，以保持他的共和党共同赞助者的支持。“我们将不得不想办法把这笔钱还给技术理事会，以维持和获得更多共和党人的支持。”美国电气与电子工程师协会（IEEE-USA）也在一份声明中对新版本中委员会大幅削减的财政感到失望，并表示希望在保护其他同样有价值的条款的同时，恢复该法案的全部资金。
（三）高校财政、科研备受压力
《无尽前沿法案》的通过与拜登首次白宫记者会中关于技术领域的“‘未来’在于谁能拥有‘未来’”的发言相呼应，和新一届政府“需要改变”的政治策略以及科技的重视态度相一致。然而，此次法案的改版引发了来自各方的不满，最大的分歧聚焦于资金分配方面。目前资金只剩下43.5亿美元用于核心研究任务，而非集中在规模化和应用上。

分析人士表示，将资金转移到国家实验室、国家科学基金会和高校加强了僵化的基础科学系统。此外，因为一些外国礼物和合同将受到国家安全审查，法案还使美国大学依赖的研究合作和资金受到威胁，审查对国际学生入学和跨国学术交流的阻碍也严重影响到了高校财政收入。美国教育部的数据显示，从2019年7月到去年9月，中国向美国高校输送了2.26亿美元资金，是美国高校输送资金最多的国家。其次是英国（2.02亿美元）、澳大利亚（1.7亿美元）、加拿大（1.58亿美元）和沙特阿拉伯（1.31亿美元）。

除了直接资助，大学的资金来源主要依赖支付全额学费的外国学生。由于新冠疫情和相关的旅行限制，美国校园的国际学生数量大幅下降，这些国际学生中约三分之一来自中国。全球国际学生促进会创始主席迪卡普阿(Rich DeCapua)认为，中国学生已经表现得更青睐欧洲和加拿大的大学，而法案对外国资金的审查可能会进一步损害本已恶化的招生渠道，成为《无尽前沿法案》的副作用之一：立法本意是让美国比中国更有竞争力，但现在反而导致了竞争力的下降。
（四）资金分配中的地域、性别、种族不平等
除重建美国的技术实力，以应对来自国外(尤其是中国)不断上升的威胁之外，法案还试图通过资助地区技术中心来共享繁荣。这项政策可以保证更多的参议员和众议员会支持立法，但这可能不是赢得技术战争的最佳方式。

分析人士表示，如果美国的科学真的要成为一个“无尽前沿”，那么它的益处必须公平地惠及所有人，为科学提供的新资金必须比过去更小心、更公平地被分配。而目前，不成比例的资金流向了硅谷等少数精英地区，并多半用于促进经济增长的实用型基础研究。除了地理分布不均之外，参与美国创新经济的女性和有色人种的数量也令人沮丧。据统计，只有2.7%的风险投资流向了女性创办的公司，而有色人种的数据则更糟。竞争力委员会(Council on Competitiveness)最近发布的一份报告——《未来经济中的竞争》(Competing in the Next Economy)明确呼吁扩大美国的创新经济，让更多的地区、更多的人参与进来。竞争力委员会首席执行官黛博拉·温斯-史密斯(Deborah wice-smith)补充道：“如此多的地区和公民没有参与到这些机会中来，这表示我们需要以新的方式来思考这个问题，而不是被旧的工业政策束缚和伤害。”
（五）资金审查的执法权
在立法自主权问题上，立法从一开始就受到学术界和工业界的掣肘，而在关于资金审查的执行层面，美国外国投资委员会（Cfius）似乎因权力过大显得“过于自治”。

新法案赋予Cfius新的权力审查外国捐赠给学校的超过100万美元的合同，以考证这些资金是否与“关键技术”的研究和开发有关，并能提供重要的非公开技术信息。作为由财政部领导的跨部门委员会，Cfius负责审查外国对美国企业的收购，有权对其审查的投资施加条件，或建议总统阻止它们。此外，Cfius须向国会报告是否存在外国恶意影响或旨在从大学获取研发知识或关键技术秘密的间谍活动。除了审查与技术研究相关的资金外，该委员会还将获得审查礼物、合同、教员雇佣条件等权力。

18日，美国大学协会(Association of American Universities)、美国医学院协会(Association of American Medical Colleges)等致信外交关系委员会(Foreign Relations Committee)，反对赋予Cfius如此广泛的权力，否则将损害美国的研究和经济竞争力。华盛顿战略与国际研究中心的吉姆·刘易斯（Jim Lewis）认为，与Cfius相比，现有的反情报和出口控制法律可能是更合适的工具。


涉华内容增加，中美学术合作机会尽失？


近年来，中国在科学技术领域的崛起和中美关系的紧张促使许多人呼吁解决美国的科学技术竞争力问题，尤其是中国依赖美国大学学习先进技术所带来的国家安全风险。2018年11月，美国司法部发起“中国行动计划（China Initiative）”，聚焦所谓的“非传统信息收集者”，如有能力向海外转移技术的学术研究人员。今年1月，麻省理工学院的一名教授因涉嫌欺诈在家中被捕，检方称其没有向能源部披露数百万美元的资金，而这些资金都来自中国。计划实施期间，许多华裔科学家面临罚款甚至刑事处罚。此类种族定性的执法方式引起了学界的巨大争议，但仍然持续了相当时间。

图片
2018年11月，美国司法部发起“中国行动计划（China Initiative）”；
图片来源：美国司法部官网

《无尽前沿法案》提出之初，就带有明显的涉华痕迹，新法案中的EFA部分从原来的160页扩充到340页，并在第三部分“研究安全”中的第303条明确规定了“禁止外国政府人才招聘项目”，显然更加积极地回应了这一关切。为确保资金得到有效利用，法案针对经济安全、科学、制造与就业等建立了一个战略报告体系，并以立法形式约束美国科学家，以防止相关研发成果流向对手国（中国、朝鲜、伊朗、俄罗斯）。

法案还规定，美国科学家若参与中国组织的科研人才计划，将不再获得或者参与美国联邦政府的项目资金。即未来任何参与中国人才计划项目的科技人员，将无法获得来自美国国家科学基金会的任何支持。华盛顿威利律师事务所负责美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the U.S.，简称Cfius)审查工作的律师理查德·索菲尔德(Richard Sofield)说，国会审查外国捐赠的提议旨在识别并停止这类活动：“我们担心的是，这些非传统的‘收藏家’来到这里，利用学术环境中的免费交换来获取信息和技术并带回中国，用来推进中国的目标。”

图片
图片来源：Hong Kong Lawyer

托德·杨在一份声明中说：“现在美国被认为是一个分裂的国家，而法案的通过是一个难得的机会，可以向中国乃至全世界表明，在涉及美国国家安全尤其是对华政策方面，我们是团结的。”舒默表示，《美国创新和竞争法》将提升美国的竞争力，并成为几十年来政府对创新产业和制造业最重要的投资之一：“这项两党立法是六个以上参议院委员会努力工作的结果，将允许美国在半导体等关键技术方面超越中国等国家，为美国创造高薪就业机会，并帮助改善美国经济和国家安全。”

客观上，完备的行为规范出台或将推动中美学术研究的合作更加高效透明，促使两国在科研与经济领域展开更具实力的研究与创新。但在应对中国方面，《无尽前沿法案》并不局限于科研技术领域，还涉及了意识形态领域的防范与规制，服务于中美战略性竞争的大背景。新法案纳入的一百多项修正案中，多项意在防止中国在信息战方面对美国进行“影响”和“渗透”。如，防止通过中国官媒对美国公民进行诸如“中国模式”等特色宣传，禁止与中国有关联的媒体付费使用美国的广播电台。显然，通过在立法层面明确规范美国科研人员与中国方面交流合作的行为准则，以及所谓防堵中国模式对美国社会的“渗透”，目的不仅在于防止美国科研及商业机密的泄露，避免所谓的不正当竞争，也在政治上具有宣示的意义，表明了美国同中国竞争的决心。


美科技行业存在内生性问题，

针对中国能有效提升竞争力？


与上一任政府不同，拜登任内中美竞争的主战场从贸易切换到科技，原先较为激进的“全面脱钩”战略也转变为“选择性脱钩”的“小院高墙（small yard, high fence）”战略。“小院高墙”由美国智库“新美国”（New America）高级研究员萨姆·萨克斯（Samm Sacks）于2018年10月首先提出，认为美国政府需在与国家安全直接相关的核心技术领域（即“小院”）加强封锁并制定适当的边界（即“高墙”），“小院”之外的其他高科技领域则可对华开放，体现了对华的精准打击。此外，拜登政府也陆续通过制裁、禁令、联合盟友等方式遏制对手发展，实现美国的“科技优先”。

近年来，美国一系列试图切断中美学术研究与科技企业合作的政策反映了普遍存在的竞争与敌对心态，此次法案的修改和颁布更是加强了“要在科学技术上投资以在与中国竞争中获胜”的论调。然而，尼斯卡宁中心(Niskanen Center)贫困和福利政策主任萨缪尔·哈蒙德（Samuel Hammond）指出，美国从未深入思考过中国在这场“竞争”中的角色是怎样的，为了竞争所提供的“燃料”是否切实有效。哈蒙德认为，尽管中国和欧洲是美国强大的科学竞争对手，但竞争实力的真实增长一定是从国内开始的。在硬科技创新时代，危机并不是科研不领先造成的；美国的科技创新在产业化和市场化上遇到的障碍，也不是单纯加大科技领域投资、更不是对中国实行封锁就能解决的。

确保技术领先地位，无论是针对中国，还是为了技术进步本身，需要的不仅仅是对基础科学的支持，对研发、量产和市场化等环节的支持与投入需要得到同等的重视。分析人士艾米丽·德拉·布鲁耶尔(Emily De La Bruyere)最近在《中国对话(ChinaTalk)》播客中指出，将研究从实验室转移到生产不仅从技术转移的角度来看很重要，对于加速技术周期本身也很重要。中国恰恰意识到了这一点，正在加速积累工业技术——在基础科学上的投入不多，研发支出绝大多数集中在技术和应用上。这样的好处是可以获取规模、部署生产。布鲁耶尔认为，获得专利和获得真正的前沿技术时“稍微滞后一点是可以的，只要能将它有效地普及”：“中国在意的竞争是关于应用的竞争，和美国、和整个全球体系的都有着巨大的不同。”

相比之下，虽然美国从80年代推出拜杜法案之后高校科研成果进入企业的比率大大提升，但是大量拥有前沿科技的初创企业在产品原型完成后不能实现量产，产品也就无法上市。科技作家王丹也表示，设计过程和生产过程都会产生有用的信息，而两个环节的错位将使得这些信息难以传播。和日本、德国、瑞士相比，美国在制造高端精密制造设备方面过于弱势，这可以直接归因于许多小企业从制造业的诸多领域撤离。由此，美国的竞争对手首先不是中国公司，而是自身产业领域里的传统企业、那些遏制创新的“巨无霸”们。为此，在分配研究经费时，必须更加努力地扩大技术和应用投资的覆盖面，加强反垄断立法以及对知识产权的保护。
图片
万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush），图源网络

1940年6月12日，《科学：没有止境的前沿》报告的撰写者万尼瓦尔·布什与罗斯福总统举行了一次会议，提议成立一个科学团体，负责发动美国科学家直接为战争服务。罗斯福只用了10分钟就批准了这张描述提议的机构的单页文件。14天后，国防研究委员会（National Defense Research Committee，NDRC）成立，由布什担任主席。哈蒙德指出，美国政府的这种决策速度和革新在今天是不可想象的：“如果中国在技术上超过美国，那将不是因为我们缺乏财政资源或颁发的STEM学位太少，而将是因为我们完全缺乏制度创新，而这完全是由我们自己的领导人的固步自封导致的。”

正如史蒂文•沃格尔（Steven Vogel）在《提升美国：产业政策的案例及如何正确实施》一书中所指出的那样，一项由大胆的公共使命和深思熟虑的策略驱动的产业政策将更容易被有效实施。中央政府应该制定明确的、以结果为导向的目标，并建立评估进展的机制，但把技术和工业产能投资的具体实施和执行留给具有内在自主性的机构，让它们拥有承担风险和灵活行动的自主权，防止受到特殊利益的干扰并提升政策的实施效率。

在中国被视为对美国科研创新乃至综合国力主要威胁的当下，以《2021年美国创新和竞争法》颁布为代表的一系列政策手段成为目前美国应对战略竞争的一部分，展现出美国文化中“Rallying round the flag”（危机时刻团结一致）的传统。此次美国重新加强国家科研机制的制度性，意图有效支持本国技术研发及应用、释放创新活力；凝聚两党共识，加强与中国的抗衡。但法案变动引发的不和谐声音暴露了全国性的经济与科创阵痛，也说明针对中国并非理想的解决方案，解决危机还应将视角转向美国国内。



参考文献

1.Benjamin Din, “Schumer rebrands Endless Frontier Act”, Politico, https://www.politico.com/newsletters/morning-tech/2021/05/19/schumer-rebrands-endless-frontier-act-795403


2.Daniel Flatley, David McLaughlin, and Janet Lorin，“College Foreign Cash at Risk as Senate Targets China’s Clout”，Bloomberg, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-20/colleges-foreign-cash-at-risk-as-congress-targets-china-s-clout


3.Daniel Flatley，“Momentum Grows in Congress for Legislation Confronting China”，Bloomberg，https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-21/momentum-grows-in-congress-for-legislation-confronting-china


4.David Shepardson，“U.S. Senate votes to open debate on China tech bill”，Reuters，https://www.reuters.com/technology/us-senate-votes-open-debate-china-tech-bill-2021-05-17/


5.Graham Webster, “If the U.S. and China Make a Trade Deal, Then What?” ChinaFile, Asia Society, April 30, 2019, available at: http://www.chinafile.com/conversation/if-us-and-china-make-trade-deal-then-what.


6.H. Holden Thorp，“The frontier is not endless for all”，Science， https://science.sciencemag.org/content/372/6542/547.full


7.Hilary McGeachy, “US-China Technology Competition: Impacting a Rules Based Order,” United States Studies Centre, University of Sydney, May 2019, available at: https://www.ussc.edu.au/analysis/us-china-technology-competition-impacting-a-rules-based-order.


8.John Russell，“Senate Debate on Bill to Remake NSF – the Endless Frontier Act – Begins”，HPC, https://www.hpcwire.com/2021/05/18/senate-debate-on-bill-to-remake-nsf-the-endless-frontier-act-begins/


9.Maggie Miller, “Senate panel approves bill that would invest billions in tech”, The Hill, https://thehill.com/policy/technology/553231-senate-panel-approves-bill-that-would-invest-billions-in-tech?rl=1


10.Peter Coy,“How to Ensure the ‘Endless Frontier’Won’t Be a Bottomless Pit”, Bloomberg, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-22/how-to-ensure-the-endless-frontier-won-t-be-a-bottomless-pit


11.Samm Sacks, “Samm Sacks Testifies Before House Foreign Affairs Committee on 'Smart Competition' With China”, New America, https://www.newamerica.org/cybersecurity-initiative/digichina/blog/samm-sacks-testifies-house-foreign-affairs-committee-smart-competition-china/


12.Samuel Hammond，“How Congress Ruined the Endless Frontier Act”，Niskanen Center，https://www.niskanencenter.org/how-congress-ruined-the-endless-frontier-act/，2020-05-20


13.Walter Lohman，“The United States Innovation and Competition Act”，https://www.heritage.org/asia/report/the-united-states-innovation-and-competition-act，2020-05-20


14.Zhihang &Matthew Walsh, “US shifts from 'decoupling' to 'small yard, high fence' on China”，Caixin，https://asia.nikkei.com/Spotlight/Caixin/US-shifts-from-decoupling-to-small-yard-high-fence-on-China.