前言

巴拿马运河连接太平洋与大西洋，处理着全球约5%的海上贸易量，是世界上最繁忙的航运通道之一，其作为全球贸易的重要枢纽，在国际贸易和地缘政治中一直占据着重要地位。而对于美国而言，巴拿马运河更是具有特殊的战略价值，因其不仅促进了美国的贸易流通，也对美军的军事部署和海上防线有着深远影响。这其中，运河能否持续保持开放与中立，对于美国国家安全政策来说至关重要。无论是在冷战时期还是当前复杂多变的全球地缘政治背景下，巴拿马运河依旧扮演着关键角色。

然而，近期有关巴拿马运河收费议题的外交争议，引发了美国与巴拿马政府之间的紧张关系。当地时间2月5日，美国国务院宣布，美国政府船只可以免费通行巴拿马运河。这一消息随即引发了巴拿马运河管理局（the Panama Canal Authority，下文简称ACP）的公开否认，称收费政策并未作出任何变动。此一事件随即引发全球关注。

本文旨在分析美国对巴拿马运河收费政策的外交反应，并探究巴拿马政府在该问题上的立场及其背后的外交考量。本文首先将耙梳历史，回顾巴拿马运河的建设与管理历程，后将重点分析美国如何应对当前争议，以及巴拿马如何在这一问题上维护其主权和经济利益，并探讨该争议如何可能影响未来两国关系及全球地缘政治格局。

巴拿马运河所处地理位置

图源：BBC

巴拿马运河最初在1881年由法国人开始建造，但在20世纪初转由美国接手并于1914年建成开通。运河的开通缩短了从美国东岸到西岸的航程，从而避免相关船只必须绕行南美洲南端合恩角（Cape Horn）进行长途跋涉，缩短航程达15000公里，显著提升了全球贸易效率。对于美国而言，巴拿马运河更是其重要的国家安全的重要组成部分，其在全球范围内维持美国的贸易优势的同时，还可保障美国海军快速移动的能力。

然而，随着时间推移，巴拿马运河的控制权问题逐渐浮出水面。二战后，美巴两国政府就运河控制权问题多次爆发争议，甚至发生了流血冲突事件。直到1977年，时任美国总统吉米·卡特（Jimmy Carter）才与巴拿马军政府领导人奥马尔·托里霍斯（Omar Torrijos）签署《巴拿马运河条约》（Torrijos–Carter Treaties），美国政府同意将运河的主权逐步交给巴拿马，但依然控制运河。在1995年巴拿马签订条约保证运河永久中立化后，运河的管理和控制权于1999年正式转交给巴拿马政府，这一转变标志着巴拿马完全掌控了运河的运营。当前，巴拿马运河的管理由ACP负责，其负责制定运河的收费标准，同时需要向政府负责。

尽管相关权限早已转交巴拿马政府，巴拿马运河的仍然与美国紧密相关，尤其是在军事和贸易层面。美国作为运河的最大用户之一，其货物和军舰通行量占据了运河总通行量的重要比例，这使得美国对运河的运营和收费政策保持着高度关注。而特朗普总统自当选以来多次提出要重新掌控巴拿马运河，甚至声称，出于对美国“经济安全需要”的考虑，他不会排除通过“军事或经济胁迫”手段夺取巴拿马运河的可能性。特朗普对巴拿马运河主权的转交甚至持批评态度，认为这是“一个重大错误”，严重损害了美国的国家利益。是故，美巴政府就运河问题产生争执并不令人感到奇怪。

ACP于2月5日发表的否认声明

图源：ACP官网

特朗普和国务卿马可·鲁比奥（Marco Rubio）对运河收费问题的重视，表现出对美国利益的极大关切。美方的关切主要集中于三个方面：一是对美国政府船只通行费用的影响，二是对巴拿马运河管理和收费政策自主性的不安，三是对所谓“中国影响力”的指责。

美国海军对巴拿马运河的依赖无可置疑。美军经常需要通过这一水道来迅速调动军舰，特别是在全球各地的军事部署与维和任务中，运河是实现快速反应的关键通道。如果运河的通行费用上涨，将直接增加美军的运营成本，对美国的军事部署能力造成不利影响。美方特别关心的是，运河费用的增加将使得美国海军在全球迅速调配力量的能力受到制约，进而影响其全球军事战略。

同样，对于美国的贸易运输来说，巴拿马运河是一个不可或缺的通道。每年，大量的美国进出口贸易依赖运河进行物流运输。美国商业船队和贸易企业的运营成本一旦增加，将影响到美国企业的竞争力和贸易效率。因此，美国政府对运河收费的反应，除开军事需求外，更多是对整体经济利益的关注，这场争议风波也具有广泛的外交与经济意涵。

尽管巴拿马拥有运河的主权，美国却对巴拿马在运河收费政策上的决策自主权提出质疑。美国作为全球最大的贸易国和世界领先的军事强国，其认为尤其是在运河的收费政策上，巴拿马应该充分考虑到美国的需求，对此，美国对巴拿马政府在此问题上的独立性表示担忧，并强调运河收费应该在保障美国利益的框架下运行。

特朗普政府对巴拿马在运河政策上的自主性表示反对，并指出，运河的收费政策不应对美国造成额外负担。美方强烈要求巴拿马在运河管理上进行更多协调，特别是在美国政府和军舰的通行问题上，避免因政策改变而加重美方的经济负担。

此外，美国对中国在巴拿马运河的影响力增长表达了不满，尤其对中国在巴拿马及运河周边基础设施的参与保持警惕。这一担忧情绪在特朗普政府中尤为突出，许多官员主观认为中国通过经济合作加强了对巴拿马运河的间接控制，并可能会在未来的某个时点利用运河对美国的军事和经济活动施加影响。特别是当前中国企业更多参与到运河两端港口的运营和基础设施建设之中，美国政府担心，上述商业合作的可能会给中国进一步“干预”运河事务的机会。对此，巴拿马总统何塞·劳尔·穆利诺（José Raúl Mulino）将美国的指控称为“胡说八道”，并强调中国没有对运河进行干涉。在特朗普2.0时代中美竞争加剧的背景下，巴拿马运河风波所带来的余震在未来或许还将进一步放大。

巴拿马与美国围绕巴拿马运河的外交博弈，近年来随着全球地缘政治格局的演变愈发凸显。巴拿马总统何塞·穆利诺在面对美国关于运河通行费的声明时，迅速作出强烈反应，强调巴拿马对运河的主权与收费政策不容外部干预。这一立场不仅展现了巴拿马在捍卫国家利益上的坚定决心，也揭示了美国在拉美地区影响力变化的现实。

巴拿马运河自1999年完全移交巴拿马以来，始终是该国最重要的经济命脉之一，每年为国家带来约20亿美元的收入。美国作为运河的最大用户，自然对其收费政策尤为敏感。近年来，随着地缘政治竞争的加剧，美国逐渐将巴拿马视作西半球战略利益的关键环节。特朗普执政期间，美国多次提及重新审视对巴拿马运河的控制权，甚至暗示可能“收回运河”。尽管这一言论更多出于政治宣传，但它凸显了美国在全球供应链格局中对巴拿马运河战略价值的高度重视。

穆利诺总统的反应充分展现了巴拿马在美国压力下的强硬姿态。他强调，巴拿马运河的管理完全遵循《巴拿马运河条约》的规定，而该条约明确赋予巴拿马完全的主权和运营权。巴拿马政府和运河管理局（ACP）多次声明，任何国家的船只，包括美国军舰，都必须按照现行的收费标准缴纳通行费，不会有任何特例。穆利诺在面对美国国务院关于“免费通行”的建议时，直言“这是对巴拿马主权的冒犯”，并要求美方立即更正这一“误导性声明”。

“巴拿马总统穆利诺（Jose Raul Mulino）的一些言论令人遗憾。我不认为你们会互相指责对方撒谎。我认为这不会带来好结果，”毛里西奥·克拉韦尔-卡罗内说。图片来源：Jorge Saenz/AP

然而，巴拿马并未完全屈从于美国的压力。穆利诺政府在面对外交挑战时，巧妙地利用了自身的地缘优势和国际法框架，巩固了巴拿马的独立性。巴拿马外交部与ACP通过密集的外交沟通和公开声明，重申了《巴拿马运河条约》的“中立条款”，即运河必须保持对全球所有国家船只的平等待遇，不得偏袒任何一方。穆利诺甚至表示，“如果今天答应美国的免费通行要求，明天就必须答应其他国家的要求，最终将破坏运河的商业模式与国际信誉。”

在经济层面，巴拿马也展现了对自身利益的维护能力。近年来，运河通行费经历了数次调整，主要基于通胀、运营成本以及航道维护需求。面对美国的质疑，巴拿马运河管理局明确指出，收费政策是基于市场规律与运营实际，而非政治考量。2023年干旱期间，运河通行能力受到限制，巴拿马在收费调整和航行限制方面采取了灵活的措施，以维持运河的可持续运营。这些措施进一步强化了巴拿马在运河管理中的自主性，并表明其在面对外部压力时，不会轻易妥协。

不过，巴拿马的强硬立场并不意味着两国关系的全面对立。事实上，巴拿马在与美国的互动中，始终保持着一定的灵活性，以避免关系进一步恶化。穆利诺政府在近期宣布不再续签与中国的“一带一路”合作协议，部分原因正是出于对美国关切的回应。这一决定被视为巴拿马在外交平衡中的一种策略性让步，旨在安抚美国，同时保持与中国的经济合作，但不至于被视为偏向某一方。

在国际舆论中，巴拿马的立场被普遍解读为在“强权之间的智慧平衡”。欧洲智库认为，巴拿马正试图通过强调国际法和市场规律，将运河的管理与地缘政治脱钩，维持其在全球贸易中的“中立港”地位。这种策略既能保障国家利益，又能在美中竞争日益激烈的背景下，避免被卷入大国博弈的漩涡。

2 月 2 日，巴拿马总统何塞·劳尔·穆利诺在巴拿马城会见美国国务卿马尔科·卢比奥后召开新闻发布会。图片来源：加布里埃尔·罗德里格斯/EPA

未来，巴拿马是否会在美国持续的压力下作出进一步妥协，取决于多个因素。首先，巴拿马政府的国内支持度将影响其对外政策的灵活性。穆利诺目前在国内享有较高的支持率，部分原因正是他在主权问题上的坚定立场。如果这一支持率能保持下去，巴拿马将更有底气继续坚持现行政策。其次，全球航运市场的变化也将影响巴拿马的决策。如果运河的经济收益持续增长，巴拿马将更有能力抵御外部压力；反之，若经济下行，巴拿马可能不得不在某些议题上作出让步，以换取经济支持。这场围绕巴拿马运河的外交博弈，实质上是国家主权、经济利益与地缘政治平衡之间的一场微妙较量，而巴拿马正努力在这场复杂的棋局中，守住自己的主动权。

近年来，美国在全球战略重心重新回归西半球的背景下，强化了对拉美地区的影响力，而巴拿马作为连接大西洋与太平洋的关键节点，自然成为美国施压的重点对象。美国的这一立场背后，是其对全球供应链安全的长期考量。自俄乌冲突爆发以来，美国对海上运输线的安全愈发敏感。巴拿马运河作为连接大西洋与太平洋的“生命线”，对美国的经济、能源与军事实力投送具有不可替代的作用。尤其是在中美竞争加剧的背景下，美国希望通过强化与巴拿马的合作，确保运河在未来可能的冲突或危机中，不会成为“战略短板”。

在特朗普第二任期伊始，他提出了“夺回巴拿马运河”的激进主张，并将其视为重塑美国西半球霸权的重要象征。尽管这一言论在外交圈内被视为极端，但其背后的政策逻辑却反映出美国对巴拿马运河战略价值的高度关注。特朗普的拉丁美洲事务特使毛里西奥·克拉韦尔-卡罗内明确表示，美国无意通过军事手段重新控制运河，但希望通过“合作”来确保运河的管理符合美国的战略利益。克拉韦尔-卡罗内进一步提出，美国可以派遣陆军工程兵团协助运河维护，但前提是美国需要“分一杯羹”。

2025 年 2 月 6 日，巴拿马总统何塞·劳尔·穆利诺在巴拿马城举行新闻发布会。图片来源：巴拿马总统府/路透社

美国施压的手段主要集中在外交和经济两方面。在外交层面，美国国务卿马可·鲁比奥近期访问巴拿马，明确表达了对巴拿马运河收费政策的担忧，并以国家安全为由，强调中国在巴拿马运河周边基础设施投资带来的“潜在威胁”。鲁比奥声称，如果中美关系进一步恶化，中国可能会通过影响运河运营来对美国施压。这一言论无疑将巴拿马推到了两大国竞争的前沿，也为美国进一步干涉巴拿马内政提供了借口。

在经济层面，美国利用其在全球金融体系中的主导地位，对巴拿马施加经济压力。特朗普政府曾威胁对不符合美国利益的国家实施关税壁垒，巴拿马作为高度依赖对外贸易的经济体，自然难以承受这样的制裁风险。此外，美国还通过国际金融机构施压，阻碍巴拿马获得某些发展贷款，进一步加剧了巴拿马在经济上的脆弱性。

面对美国的步步紧逼，巴拿马的平衡策略并非没有代价。面对美国的强大影响力，巴拿马不得不在某些领域作出妥协。正因如此，在鲁比奥访问巴拿马之后，巴拿马政府宣布不再续签与中国的“一带一路”合作协议。这一决定被视为对美国的重大让步，尽管巴拿马官方强调这一决定是基于国家利益的独立判断，但外界普遍认为美国的压力在其中起到了关键作用。

值得注意的是，美国在对巴拿马施压的同时，也在试图重塑整个拉美地区的外交格局。鲁比奥此次访问不仅限于巴拿马，还包括萨尔瓦多、哥斯达黎加和多米尼加共和国等国，意在通过强化与这些国家的关系，形成对中国影响力的“包围圈”。美国的这一战略表明，其在西半球的政策正从“被动防御”转向“主动进攻”，试图在中美竞争中占据上风。

巴拿马运河自1914年通航以来，便成为全球贸易体系中的关键枢纽，不仅连接了大西洋与太平洋，更在国际政治博弈中扮演着举足轻重的角色。近期，围绕巴拿马运河收费问题的争端，尤其是特朗普政府对巴拿马政府的指责，再次将这一战略通道推至美中竞争的前沿。这一争端并非单纯的经济利益之争，实质上反映了美国在面对中国全球影响力扩展时的战略焦虑。近年来，随着中国“一带一路”倡议在拉美地区的推进，巴拿马作为中美洲的经济枢纽，成为中国投资和贸易的重点地区之一。2017年，巴拿马与中国正式建交，并迅速加入“一带一路”倡议，中国企业在巴拿马投资了港口、物流园区和基础设施项目。这些举措被美国视为对其传统势力范围的直接挑战，因此，特朗普政府借“收费不公”之名施压，实则意在削弱中国在该地区的经济影响力，同时巩固美国在西半球的主导地位。

2024 年 6 月 28 日，货船在巴拿马城等待通过巴拿马运河。图片来源：美联社照片/Matias Delacroix

美国在巴拿马运河收费问题上的强硬态度，反映了其对全球海上贸易通道安全的长期关注，尤其是在美中竞争日益激化的背景下，运河已成为美国维护全球霸权体系的重要一环。自1977年《托里霍斯-卡特条约》签署以来，虽然美国将运河主权归还巴拿马，但中立条约赋予了美军舰优先通行的权利。特朗普政府之所以执着于“费用不公”的指控，正是出于维护这一特权的战略需求。

美国试图通过强化自身在拉美地区的存在，遏制中国在美洲大陆的经济扩张。在此背景下，巴拿马运河不仅是全球贸易动脉，更是美国维系地缘政治优势的重要工具。与此同时，美国的强硬立场也暴露了其在拉美地区影响力相对式微的现实。拉美国家近年来在经济发展中日益多元化，不再单一依赖美国市场，中国已成为多个拉美国家的主要贸易伙伴之一。巴拿马在退出“一带一路”倡议的同时，强调这一决定基于国家利益考量，而非对美方压力的屈从，显示了其在中美竞争夹缝中保持战略自主性的努力。作为全球贸易枢纽，巴拿马深知依赖单一国家并不符合长远发展需求，保持运河的中立性和开放性，既是经济利益的保障，也是其在国际政治舞台上保持独立地位的必要条件。

若美国继续施压，迫使巴拿马在收费政策上作出让步，将强化美国在运河管理中的影响力，同时削弱中国在该地区的经济存在。这种结果可能导致中国重新评估其在拉美地区的投资策略，进一步推动其在其他地区探索替代性贸易通道，潜在的选择有尼加拉瓜运河项目或北极航道的开发。

其次，若巴拿马坚持收费标准的一致性，保持运河的中立性，则将在全球“去风险化”趋势下扮演更为重要的平衡角色。在国际贸易日益多元化的背景下，巴拿马运河的“公平通行”政策将成为评估全球贸易秩序是否受到政治干预的重要标尺，并对其他重要贸易通道（如苏伊士运河、马六甲海峡等）的管理模式产生示范效应。

拉丁美洲各国总统正在适应特朗普的第二届政府，从左上角开始顺时针依次为古巴总统米格尔·迪亚斯-卡内尔、哥伦比亚总统古斯塔沃·梅罗、委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜拉和巴拿马总统何塞·劳尔·穆利诺。插图由 Bill Kuchman/POLITICO 提供，图片来源：Getty Images 和 iStock

此外，此次争端还将深刻影响巴拿马在区域和全球事务中的角色定位。作为连接南北美洲、东西洋航运的枢纽，巴拿马正逐渐从单纯的贸易通道向区域经济中心和外交平台转型。展望未来，巴拿马运河将继续在国际贸易和地缘政治中扮演关键角色，或成为观察美中竞争在拉美地区演变的晴雨表。美国可能通过经济援助、军事合作等手段，进一步强化与巴拿马的战略伙伴关系，同时推动巴拿马在基础设施项目中减少中国企业的参与。与此相对，中国则可能调整其在巴拿马的投资策略，侧重于非敏感领域的经济合作，以保持与巴拿马的经贸联系。

无论美中竞争如何演变，巴拿马作为全球贸易枢纽的地位仍将牢固，而如何在大国博弈中稳步前行，将考验其外交智慧与国家治理能力。