这些问题——过度拥挤、污染、极度贫困和贫民窟般的生活条件——引发了关于正确解决方案的激烈辩论。1916年，纽约市出台了全国第一个综合分区法规，通过对城市中每一处房产的建筑高度、用途和土地覆盖范围制定规则，使土地使用合理化并降低城市密度。纽约的分区计划被复制到全国各地。

然而，这些规定是相对保守的，因为分区法的创始人不知道什么是合法的“坚持”。自由放任主义的美国强烈认为私人财产的神圣不可侵犯，在没有任何先例可循的情况下，政府的干预不可能干涉这一权利，除非它是绝对必要的、属于政府的“警察权力”的权利。

经过约十年的实践，城市改革者发现最初的分区法规存在缺陷。这座城市仍然过于密集，由于污染和拥挤，居民区仍然缺乏保护，超高的装饰艺术风格的摩天大楼如同巨大的蘑菇一般拔地而起。改革者要求更严格的监管来降低社区密度，以更好地区分土地用途。

在规划的时候，容积率仅仅是一个概念——随着建筑物越来越高，它们应该被要求变得更瘦，以保留建筑周围的开放空间和光线，同时限制整体建筑密度。但随着大萧条席卷美国，这为改革者在城市政策上拥有更多话语权提供了机会。

因此，建筑师罗伯特·D·科恩（Robert D. Kohn, 1870-1953）和他的同事弗雷德里克·L·阿克曼（Frederick L. Ackerman, 1878-1950）——他们深入参与了新政的住房政策——第一次将容积率引入政策领域。这发生在1935年，远远早于1961年的《纽约市分区决议》，该决议在全市范围内推行。事实上，由于科恩的原因，容积率被嵌入到了1940年修订的1916年法规中。

在20世纪20年代，两个组织在推动像纽约这样的大城市应该何去何从的辩论中发挥了重要作用。一个是美国区域规划协会（RPAA），另一个是纽约及其周边地区的区域规划，后者后来成为区域规划协会（RPA）。

RPAA是由查尔斯·惠特克（Charles Whitaker）、罗伯特·科恩（Robert Kohn）、本顿·麦凯（Benton MacKaye）、刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）、克拉伦斯·斯坦（Clarence Stein）、弗雷德里克·阿克曼（Frederick Ackerman）、伊迪丝·埃尔默·伍德（Edith Elmer Wood）和亨利·赖特（Henry Wright）于1923年成立的，是一个组织松散但由有影响力的建筑师、规划师、作家和房地产开发商组成的协会，他们主张城市和区域规划的花园城市模式。他们受到了埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）作品的启发，尤其是他1898年首次出版的《明日花园城市》。

托马斯·亚当斯是埃比尼泽·霍华德最早的门徒之一，他是莱奇沃斯（Letchworth）的第一任经理。莱奇沃斯是第一个花园城市项目，始于1903年，距伦敦35英里（56公里）。在他漫长的职业生涯中，他提倡花园城市的生活方式，但在规划像伦敦和纽约这样的大城市时，他也是一个考虑实际情况的人。

1923年，他受聘指导纽约及其周边地区的区域规划，该规划为40年后的纽约市制定了一个相对实际的愿景。其仍然把曼哈顿下城视为城市的中心，但为交通路线提供了合理化的路线，并展示了一条城市与郊区协调的道路，以确保有组织、健康地发展和增长。曼哈顿将被清除掉贫民窟，这样它就可以成为一个休·费里斯-柯布西亚式（Hugh Ferris-Corbusian）的公园里的塔岛。

尽管RPAA的人强烈反对这种实际的设想，但有一件事RPAA和RPA可以达成一致：当前的城市规则许可了过大的居住密度。通往美好生活的途径是尽可能地劝阻、鼓励独立的独栋住宅，并将住宅与可能损害美好生活的和平与和谐的商业和工业隔离开来。城市就像一个孩子的玩具，所有的部件都必须预先安排好，以驯服混乱。

曼哈顿下东区克里斯蒂街和福赛街的演变。左上角：一个展示1900年左右过度拥挤的廉租房模型。右图:《纽约地区规划及其纽约及其周边地区规划》第2卷（1931）中对周边地区的“贫民窟清除”建议。左下：大萧条时期，在清理了公寓之后，萨拉·D·罗斯福公园的建设。

亚当·斯密（Adam Smith, 1723-1790）主张自由市场的首要地位，卡尔·马克思（Karl Marx）宣扬无产阶级必然掌握经济控制权，而凡勃伦对这两个概念都持反对态度。在他的一生中，越来越明显的是，美国并不会发生共产主义革命，他认为，部分原因是，劳动阶级受到有闲阶级的启发，并试图模仿他们，而有闲阶级在炫耀性消费上大肆挥霍，以宣传他们的财富。

随着各行各业变得更加壮大、技术更加先进，同时彼此交织得更加紧密，商人们再也无法理解和运行他们创造的体系。他们的欲望在工会的纵容下，促进了工业的“破坏”——操纵和减缓“机器过程”，以增加他们的个人财富。其结果是，工业体系的运行不是为了产生最大的产出，而是在牺牲多数人的利益的情况下，让少数人受益。

凡勃伦提出，只有工程师和工业科学家才有知识、理性思维过程、仁慈的心来代表美国人民监督生产资料。如果全世界的工程师联合起来罢工，他们就可以把工业体系交给他（这很容易，因为它已经集中到各种联锁的托拉斯中了）。他们将通过“苏联技术人员”来计划和运行经济。

“凡勃伦希望这个委员会成为‘苏联工程师’，成为革命先锋的一部分，组织一场推翻资本主义的‘总罢工’。到1932年，这群科学家和经济学家在哥伦比亚大学工业工程系工作，他们在纽约市救济委员会提供的研究人员的帮助下，对美国数百个行业的组织结构进行了研究。凡勃伦认为，这项研究是革命的‘不可或缺’的先驱，这些团体将形成新社会的组织基础。在凡勃伦死后，阿克曼继续与这个组织保持联系，写了一系列以经验为基础的关于技术统治论的文章。”

然而，要实施这样的计划，政府的参与程度要大得多。在咆哮的二十年代，美国经济快速增长，自由市场精神大行其道。随后大萧条发生，当资本主义的重量似乎自己崩溃，改革的动力发生了巨大的变化。

现在这为制定更激进的提案打开了一扇窗。尽管如此，实施这些政策将在空想家和现实主义者之间引起相当大的争论。虽然大萧条让这些有远见的人获得了机会，但他们的想法是在妥协的条件下构建的。

全面调整城市秩序的尝试最终会输给更保守的阻力。然而，在纽约现行的分区法规中，如果你让耳朵紧贴，通过建筑面积比的创建，你仍然可以听到RPAA和技术统治论的微弱回声。

然而，当涉及到纽约市时，他认为其政府是一个罪恶和腐败的粪坑。这是由坦慕尼协会（Tammany Hall）的政客运行的，他们对从公共财政中攫取利益表现出了更大的兴趣，而非提供一个良好的政府。在咆哮的二十年代，市民们日子过得很好，很少为坦慕尼的“外快”所扰。

他们喜欢由他们的市长吉米·沃克（Jimmy Walker, 1881-1946）领导，沃克是一个活泼好色的花花公子，曾经的歌曲作家，以及咆哮的二十年代之下的纽约的全能啦啦队长。但随着大萧条的到来，一切开始分崩离析。1932年，沃克因腐败丑闻而下台。在他的位置上，纽约市选举了改革家菲奥雷洛·亨利·拉瓜迪亚（Fiorello H. La Guardia）（1882-1947），他是来自东哈莱姆区的国会议员。

拉瓜迪亚发起了清理市政府、重建纽约的运动。由于他的正直和认真，他赢得了罗斯福的信任，并能够获得资金和人力来实施新政的计划。因此，这座城市成为了一个实验室，用来建立曾经只存在于讨论中的“好城市”愿景。

拉瓜迪亚求助于兰登·W·波斯特（Langdon W. Post , 1899-1981），让他担任NYCHA的首任主席。波斯特毕业于哈佛大学，是第一次世界大战的老兵，在1928年至1932年期间担任纽约市的州议员。他是罗斯福州长的亲密顾问，也是房地产的有力倡导者。罗斯福总统在就职纽约公共卫生学院之前，任命波斯特为助理联邦救济署长，并在那里帮助创建了工程振兴署（WPA）。

在第一次世界大战期间，科恩是航运委员会的住房生产主管。该委员会监督了战时造船的大幅增长，其住房部门为28000多名造船厂工人建造了住房。这段经历让他坚信，政府可以成功地建造低成本、高质量的住房。

在新政伊始，内政部长哈罗德·伊克斯（Harold Ickes）于1933年聘请科恩担任PWA住房部门的首任负责人。然而，科恩很快就遇到了政治现实。正如历史学家爱德华·斯潘（Edward Spann）所写的那样，情况很快就变成“很明显，罗斯福的新政并不是RPAA的新政”。在他被任命不到一年的时间里，科恩迫于压力辞去了住房管理员的职务，而那些支持地区规划职位的人很快就被迫离开了。”

阿克曼出生于纽约州的埃德梅斯顿，1901年毕业于康奈尔大学。在巴黎学习建筑后，他回到纽约从事建筑实践。他设计了各种各样的建筑，包括纽约市第一个中央空调公寓大楼和大型私人住宅、酒店、博物馆和图书馆。

阿克曼积极参与社会活动，广泛撰写建筑和城市规划方面的文章。作为RPAA的核心成员，他特别关注低收入住房的糟糕状况和贫民窟的问题。他深受英国建立的规划项目的影响，在那里他参观了由埃比尼泽·霍华德推动的早期花园城市，亲眼见证了英国在一战期间为士兵建造住房的成功案例。在航运委员会，罗伯特·科恩让阿克曼担任住房设计总监。在这个岗位上，他负责监督造船厂花园村的建设。RPPA的另一位成员刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）说，他们“为住房改革运动提供了新的动力，推动其沿着老一辈住房改革者从未设想过的道路前进”。在20世纪20年代，他在美国最早的一个私人资助的花园城市——纽约的阳光花园（Sunnyside Gardens, 1924年）和新泽西的拉德伯恩（Radburn, 1928年）——的设计中发挥了关键作用。

在RPAA成员中，阿克曼是最激进的一个。他是托斯滕·凡勃伦的信徒，并逐渐将资本主义视为一种贪婪和腐败的体系，因其催生了拥有过多问题的一些城市。他信奉将私有财产社会化，并通过工程师、建筑师、规划师和科学家的明智行动来规划城市和经济。

1930年，这座城市的人口约为700万。认为它在不久的将来会以某种方式增长100倍是荒谬的。这份报告在某种程度上成了阿克曼的宣言，因为这使他（在他看来）宣传了自由市场住房的荒谬和1916年分区法的失败。正如下面讨论的，在这方面，它帮助打开了FAR的创建之门。7700万这个数字再次出现在媒体和规划界，并成为了为什么 纽约市需要“限制膨胀”的战斗口号。

这个说明的大部分内容都是技术性的。它展示了阿克曼设想的低收入住房的未来。它还提供了公共房屋项目设计的各种方案的图纸，以及有关日照深度、人口密度和地段覆盖率的事实。其目的是展示精密城市规划的好处，以及如何在超级街区上建造公园内的塔楼。该报告没有提及容积率，而是延续了传统的住宅设计，将超级街区的土地覆盖率降至最低。

“该说明仅仅是一个大纲，涵盖了问题的本质的调查结果，这些问题处理那些实际从事规划地区的住宅使用问题，同时在经济的框架内工作，通过法律和司法决定，否认了集体行动的合宪性，在广泛的立场上，技术人员认为在规划是必要的，而不是一厢情愿的想法。”

“FAR的概念从何而来？令人惊讶的是，尽管这个问题的答案在半个多世纪以来一直对城市的建筑环境起着决定性的作用，却一直不为人知。虽然这个想法在20世纪30年代早期有过几次先例，但具体的传承似乎来自纽约文化学院技术部门负责人弗雷德里克·L·阿克曼（1878-1950）和他年轻的副手威廉·巴拉德（1905-1993）的研究。1934年，两人撰写了一份鲜为人知的NYCHA研究报告，题为《分区法和多重居住法允许的纽约市人口容量》。他们的报告是第一次探索——实际上是过度计算——1916年分区制度下整个街区和整个城市的可建筑面积。他们将这些体积换算成建筑面积，并估算出每人工作和住房所需的平均建筑面积，得出的结论是，这座城市可以容纳超过7600万人。如此庞大的数字向他们证明了改革的必要性。”

但我对FAR历史的研究让我在把主要角色分配给阿克曼的问题上犹豫了。虽然上面提到的阿克曼-巴拉德报告确实想象了一个完全膨胀的纽约，但它没有提到容积率的概念，事实上，它第一次出现，正如下面将讨论的，是在1935年罗伯特·D·科恩签署的备忘录中。然而，阿克曼和巴拉德1934年的报告是有价值的宣传。

重要的是，他们在1937年发表了关于选址和单元规划的说明——在第一次在书面文件中提到容积率的两年后，但是该注释并没有描述或测量它所呈现的住房项目设计的容积率。该说明本是估计每个项目的FAR的绝佳机会（巴拉德在1950年与人合著的一份报告中就在效果图中包含了FAR的估算）。相反，阿克曼和巴拉德只呈现了人口密度、楼层高度和地段覆盖率。如果阿克曼发明了FAR，为什么他不把FAR的计算也加入到这份报告中呢？

阿克曼和巴拉德的说明帮助扩展了这样一个概念，即规划可以更有效地创造花园城市类型的安排。通过这种方式，他们的作品是花园城市的建筑师和规划师自20世纪20年代以来一直主张的更以技术为导向的展示。如果把阿克曼的计划与安德鲁·托马斯（Andrew Thomas）的计划相比较，安德鲁·托马斯是第一个建造花园公寓的建筑师——公园里的塔楼的前身——他们的图纸似乎是这些概念的逻辑扩展，特别是考虑到新的政府计划建造公共住房（见下图）。

纽约公寓建筑形式的演变。左上：下东区廉租房的足迹。左下：1927年安德鲁·托马斯设计的联合住宅和花园公寓的建筑足迹（图片均来自《纽约及其周边地区的区域调查》第6卷）。右下：阿克曼和巴拉德建议的公共住房设计，由NYCHA出版（1937年）。

摩天大楼博物馆的展览笔记继续写道：

“16年后的1950年，作为纽约市规划委员会的顾问，巴拉德制定了《纽约市重新规划计划》。这项重大研究概述了最终纳入1961年法律的大部分修订，包括在全市范围内应用容积率公式，以及增加对住宅建筑的开放空间要求。这份由他的公司（名为Harrison, Ballard & Allen）起草的报告指出，1916年的分区法允许了过高的建筑密度。在NYCHA早期的研究中，巴拉德根据未来人口的预测确定了可建造建筑面积，并对容积率的限制提出了具体建议。”

正如这句话所表明的，威廉·巴拉德，作为阿克曼的门生和合著者，是FAR故事中的一个重要角色。他也是1950年一份报告的合著者，该报告主张使用容积率限制作为一项新的分区政策的支柱。然而，与常识相反，他的报告并不是首次引入最大容积率覆盖的分区地图的文件。

相反，1950年的报告重新点燃了因第二次世界大战而搁置的FAR讨论。通过这种方式，巴拉德等人恢复了1935年至1940年期间的成果。巴拉德在1963年至1968年期间担任纽约市规划委员会主席，他因推广FAR而受到好评。因为巴拉德是阿克曼的门生，自然的结论是阿克曼创造了FAR，并把它传给了巴拉德。

但是，正如我接下来将讨论的那样，一系列的事件似乎是这样的：罗伯特·科恩在1935年，在阿克曼的帮助下，创造了容积率概念，并提出了纽约容积率分区图。这导致了一段时间的实验和“原型”。1940年，由于科恩的影响，在修订1916年的法典时，在郊区增加了最高容积率（FAR）限值，从而首次成为法律。

然后美国卷入了第二次世界大战，所有关于重新规划纽约的讨论都被搁置了。关于这个问题的讨论要追溯到1948年，当时纽约市资助了Harrison, Ballard & Allen建筑公司进行的一项研究，该公司借鉴并扩展了科恩最初创建的地图。科恩在分区历史中的作用在1940年之后被遗忘了。我们现在更详细地讨论这些事件，从纽约城市俱乐部开始。

该俱乐部的活动包括赞助关于城市事务的讲座，以及创建委员会和报告来衡量当前的重大问题。在20世纪30年代，许多著名的纽约人都是这个俱乐部的成员，包括几个RPAA成员，如克拉伦斯·斯坦、亨利·赖特、亚历山大·宾、弗雷德里克·阿克曼和罗伯特·科恩。宾和赖特于1935年成为董事会成员。纽约市俱乐部——至今仍然存在——成立于1892年，目的是“促进那些对纽约市的良好管理、确保城市事务的诚实和效率，以及将城市政治从国家政治中分离出来特别感兴趣的人之间的社交活动。”

该俱乐部的活动包括赞助关于城市事务的讲座，以及创建委员会和报告来衡量当前的重大问题。在20世纪30年代，许多著名的纽约人都是这个俱乐部的成员，包括几个RPAA成员，如克拉伦斯·斯坦、亨利·赖特、亚历山大·宾、弗雷德里克·阿克曼和罗伯特·科恩。宾和赖特于1935年成为董事会成员。

1935年9月，房屋委员会向校董会递交一份有关分区的报告。报告的语气和紧迫性使其看起来像是阿克曼写的——尽管科恩也能够使用强烈的语言来表达他的反资本主义情绪。报告中中提到了阿克曼和巴拉德1934年在纽约文化中心的研究——尽管它也是由科恩签署的。这表明了两位作者对城市密度的轻视：

“我们目前的分区条例中所暗示的荒谬的夸大，展示了直接和紧迫的危险性，因为公寓建筑已经按照同样的旧原则恢复，即过度挤占土地，达到远远超过安全、必要或经济的程度。投机商和贷款公司似乎从贫民窟和由于缺乏更大的限制而导致的房地产灾难中吸取教训，甚至是一无所获。”

报告要求城市俱乐部董事会“向市长和估价与分摊委员会上诉，要求立即任命一个新的分区委员会”。

作为回应，城市俱乐部的总统成员理查德·S·查尔兹（Richard S. Childs）给拉瓜迪亚市长写了一封信，敦促其立即进行分区改革。1935年9月16日，《纽约时报》刊登了这份报告和信件。标题是“建议城市停止高密度建筑”，其中引用了阿克曼3.4亿的就业人口数据。记者转向科恩寻求一份声明，科恩认为，“我们不能让现在的机会溜走，我们需要阻止这种土地进一步拥挤的情况，因为这会造成无法弥补的损害。”

虽然我没有查尔兹信件的副本，但很明显，正如1936年3月写的一份“建议报告”（下文将讨论）所宣称的那样，其“敦促采用一项全面的修正案，大幅降低可允许的住宅建筑与土地面积的比例”。由此我们可以看出，FAR的想法是由科恩的委员会提出的，然后传给了查尔兹，然后在1935年9月传给了拉瓜迪亚市长。

11月，城市俱乐部住房委员会与市长城市规划委员会会面。这促成了市议员小组委员会的成立，其成员来自城市俱乐部（其中包括科恩，但不包括阿克曼）、市长城市规划委员会和其他城市官员。

例如，拟议的报告指出：

“实际上，拟议的公式如获采纳，将会限制任何住宅建筑的总楼面面积总和为其所建地段总面积的若干倍，从而影响其后在市区建造的住宅建筑的大部分面积。因此，在‘两倍’的A区或B区建造的公寓住宅，其建筑面积的最大许可总数将是其土地面积的五倍。”

简而言之，政府建议在现有地段覆盖范围内增加容积率限制。

1938年，由WPA资助并为市长城市规划委员会准备的《纽约市分区规划》中，这个想法再次出现。科恩不是这个小组的成员，但小组的研究结果与1936年一致。

这份报告的重要性在于它详细阐述了重新规划城市的新方法。在1916年的分区法规中有三张独立的地图：一张是高度的起伏，一张是地段的覆盖，一张是建筑的使用或类型，它敦促在规定的区域内同时管理使用和数量——这一概念最终在1961年在全市范围内被采用。

同样重要的是，这份报告包含了1936年报告中的FAR概念：

“大部分规定在很大程度上符合市长城市规划委员会联合分区委员会和纽约城市俱乐部所探索的路线。实际上，这些标准是委员会报告的产物，是一系列非常全面的实际实践的结果，这些实践将原来的标准应用于各种不同大小的建筑类型，毗邻不同宽度的街道……在所有情况下，许可面积均以楼面建筑面积的平方英尺数与地段建筑面积的平方英尺数之比计算。”

这是一份关键的报告，它采纳了科恩等人在1935年提出的FAR理念，并将其转化为一种重新规划城市的新方法。

然而，全面的重新规划还需等待。虽然想法已经公开，但对全面变革的支持还没有出现。但在1939年，城市规划委员会提出了一份《建筑分区规范决议的修订建议》，其中包含了对1916年法规的更新。1940年，该市将其纳入法律。它保留了使用、退后、覆盖区域，但在两个新的低密度住宅区（E区和F区）增加了容积率限制，这两个区保留给独立式住宅或花园公寓。例如，F地区的最大FAR为0.75。