当地时间2025年2月21日，美国贸易代表办公室（USTR）宣布根据“301调查”拟对中国海事、物流、造船业采取一系列限制措施，以迫使中国在相关领域取消所谓“谋求主导地位”的做法。具体措施是对与“中国船运运营商”及“中国制造船舶”有关的“国际海运运输服务”征收一定费用和限制，同时推动美国货物使用美国船舶运输。

面对美方的无端指责和限制措施，2月23日中国商务部公开回应称美301调查是典型的单边主义和保护主义做法，严重违反世贸组织规则，将“采取必要手段反制”。而美国国内也同样有反对之声，征费与限制措施将在短期内影响航运企业，一些经济学者也认为301大棒难以振兴美国航运业。对此，USTR 将在2025年3月24日于美国国际贸易委员会召开公开听证会，届时或将会有新一轮论战。

当地时间2025年2月21日，美国贸易代表办公室对中国在海事、物流及造船领域的301调查的拟采取行动征求公众意见

来源：USTR

无论本轮USTR对华海事、物流及造船领域的301调查动作走向如何，未来中国企业布局美航运市场的阻力都将不可避免地增大，而美国航运业复兴与相关产业的回流也将随着本土保护主义的强化而更难实现。在特朗普第二任期内，美国对华“301调查”动作或将继续、有所强化。

自2024年以来，USTR便屡次在航运业炒作贸易保护主义热点，并在2025年1月16日发布长达165页的301调查结果，宣称（1）中国在海事、物流及造船行业的“主导目标”是不合理的（2）给美国商业带来“负担或限制”（3）需要采取行动遏制中国主导地位，减少对华供应链依赖。以上三条调查结论既是美国政界产业界形成的错误认知，也是本轮USTR拟对华航运业打压动作的实施动因。

为极力论证调查结果，USTR在报告中费劲心思构建了“中国产业政策—全球航运格局—影响美国经济”的分析链条，意图将之后的出台政策合理化。在产业政策上，USTR认为中国长期的国家规划和产业政策是为“逐步实现全球造船业主导地位”，例如在“中国制造2025”中对于高科技船舶、海洋工程装备和绿色船舶市场提出的份额指标。USTR在报告中列出中国航运业具有获大量财政补贴、劳动力成本低、原材料供应优势大等所谓“非市场因素”，使其快速崛起成为全球航运巨头。

在全球航运格局上，USTR在报告中声称中国航运业的巨大优势促成其在全球布局的强大船舶产业链体系，包括所谓“控制全球96个海外港口运营”“控制全球86%的集装箱制造”“供应全球86%的多式联运底盘”“提供全球80%的港口起重机”等。USTR认为中国在全球航运格局中拥有的不对称优势地位进一步削弱了美国经济：既削弱美本土造船业活力，又增加美国航运业的对华依赖进而增加所谓“供应链风险”。

2025年1月16日，美国贸易代表（USTR）办公室发布对中国所谓“在海事、物流及造船业谋求主导地位”的“调查报告”

来源：USTR

基于这份“调查报告”，USTR在2月21日发布的“拟采取行动”（Proposed Action）则是进一步具体对华施策。

在实施动因上，这份“拟采取行动”文件的对华指控点仍是“老调重弹”，与此前对华航运301调查相关文件的内容保持连贯性：一是声称中国政府通过国家主导的产业政策，谋求在全球海运、物流及造船领域占据主导地位，损害了美国企业和工人的商业利益。二是声称中国通过政府补贴、低成本融资和行业规划等所谓“非市场经济行为”使得美国航运业在全球市场竞争中处于劣势，影响了供应链韧性和经济安全。对此，USTR拟定一系列措施试图削弱中国的“行业主导地位”。

在主要措施上，“拟采取行动”要求对中国海运企业及中国制造船舶运营商征收高额费用以及一系列限制，并对不同类型的运营商各提出了相应征费标准等级，由此迫使美港口与海事供应链推动“去中国化”，并鼓励使用美国制造船舶。

本轮美国对华海事、物流及造船行业301调查背景下具体征费规定细则一览
来源：作者自制

这一收费标准被一众海事航运业内人士批评“疯狂”。例如征收范围是船舶企业“所有挂靠美国的船”，意味着征费大棒还将落到并没有投入美线的中国制造船舶。只要船舶企业有一条中国造船，该公司所有跑美线的船每挂靠一个港口，就要支付50万美元。相比之下，使用美国造船的船舶企业单次靠港，还将退回此前缴纳的费用，高达100万美元。

“拟采取行动”还将实施此前调查报告就已初步论证的“美国优先”出口运输政策，要求一定比例的美国出口货物必须由美国旗船运输，并制定了分阶段的“八年计划”：自2024年起，1%美国出口货物需使用美国旗船；到2027年提高至3%，2028年提高至5%，其中3%需为美国制造船舶；到2032年再进一步提高至15%，其中5%需为美国制造船舶。

此外，数据安全也是本轮USTR“拟采取行动”的关注点，要求相关机构调查中国“国家交通与物流公共信息平台” （LOGINK）涉嫌“反竞争行为”并限制其在美国的数据访问权限，甚至禁止港口使用。LOGINK是中国交通运输部管理的一个统一数字物流和贸易平台，如今在亚洲和欧洲的港口（如欧盟的三大主要港口：鹿特丹、安特卫和汉堡；日本的东京、川崎和神户等港口）被广泛使用，但美国政界的态度则倾向强硬反对，并指控其所谓“数据泄露风险”和“军民融合”性质。

被欧洲港口广泛使用的LOGINK，引起具有严重安全焦虑的美国政界的警惕

来源：美国海事战略研究中心

在2025年2月USTR连续提出调查结果和拟采取行动之前，是长达近一年的实施基础与酝酿，期间既有USTR主导的301调查，也有政府层面的行政令和国会层面的立法行动，还受大选周期的刺激。

在USTR的301调查前，美港口供应链的“去中国化”便已有部分舆论基础和行政动作。2月21日拜登总统发布第14116号行政令要求国土安全部加强应对海事网络威胁能力，并宣布推动“产业回流”，为本土港口提供安全可靠的起重机。这一行政令将矛头直指中资企业“振华重工”（ZPMC）生产的船到岸起重机，既是声称振华重工起重机主导美港口带来“供应链依赖风险”，又是指控起重机因联网和所谓“不明内件”带来“数据泄露风险”。

行政令发布后引发美国政界各方协同效应。美国海岸警卫队发布海事安全指令105-4，要求美港口运营商检查中企制造的起重机的网络漏洞。美国众议院随即组建两党小组对振华重工进行调查。其中，调查组领衔人之一、彼时的美中战略竞争特设委员会主席迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）声称振华重工的起重机存在“不明来源的解调器”进而怀疑起重机的数据安全系数；国土安全委员会主席马克·格林（Mark Green）声称“美国忽略这一威胁显然已经太久了”。

尽管振华重工方面作出了澄清、国会作证人也未能给出实际证据，且美港口的振华重工起重机内置构件大多来自欧企（例如瑞士ABB、德国西门子等），但正如本轮301调查行动试图进一步“封杀”LOGINK一般，涉所谓“中国威胁”的“证据”提交至国会时，论证不够充分的指控也有较大概率被接受。

2024年3月12日，美国五大工会向USTR提交请·愿书，要求调查中国在海运、物流及造船领域的所谓“不公平竞争行为”，并提请对中国相关船舶企业施加限制措施，正式拉开美国对华航运“301调查”序幕。

与近期USTR发布的最新内容不同，彼时工会递交请·愿书中的对华航运业指控更激进也更“本土主义”。例如在指控点上，与USTR报告关注“经济安全”“供应链安全”不同，工会直接将中国航运业升格为美国“国家安全”威胁，并搬用了在各类海事联网设施中炒作“数据安全”作为支撑论据之一。在具体措辞上，工会的语言具有强烈的、“先入为主”的价值判断和紧迫感，大力渲染“中国威胁”并鼓吹严苛征费限制以保护本土船厂，并借此筹集专款重建美国商业船队和重塑港口海事供应链。在提请措施上，工会敦促政府对停靠美港口的中建船舶征收港口费，并设立“美国造船振兴基金”。

这既反映了工会对受到政府产业保护的强烈诉求，也反映美国航运业竞争筹码所剩无几，只能靠不断推高外部威胁以“泛安全化”操弄中美航运贸易的无奈现实。

提请对华301调查的“美国五大工会”：（1）美国钢铁、造纸与林业、橡胶、制造、能源、联合工业和服务工人国际工会（USW）；（2）国际机械师和航空工人协会（IAM）；（3）国际锅炉工、造船工、铁匠、锻造工及辅助工人工会（IBB）；（4）国际电气工人兄弟会（IBEW）；（5）美国劳工联合会海运工贸易部门（MTD）

来源：维基百科

不过彼时正逢美国大选激烈竞争，拜登自诩“史上最亲工会的总统”，高度重视工会选票以此争取在未来大选中拿下铁锈带摇摆州的选举人团票，加之强硬对华议题也是大选中为数不多的跨党派“政治正确”。因此，拜登竞选团队与工会提告不谋而合。在宾州匹兹堡的一次竞选造势中，拜登对当地钢铁工人强势表态：如果调查结果属实，其贸易代表戴琪将考虑对中国输美钢铝关税提高至3倍。

掺杂着工会施压、行业自救和选举政治考量，USTR加快对华航运301调查步伐。2024年4月17日，USTR宣布正式启动301调查，中方表示强烈不满并坚决抵制。5月29日USTR举行301调查听证会，会上美国工会、国会议员和政府官员依然在炒作“中国航运威胁”。与之针锋相对的则是航运企业、国际航运组织和部分经济学者——他们分别从航运成本暴增、国际航运市场动荡和破坏WTO规则的等角度反驳301调查的合理性与可行性。

301大棒“靴子落地”后，国会立法动作也随之而来。2024年12月19日，美国参众两院议员提交了《美国船舶法案》（SHIPS for America Act），其主要措施是实行“国货国运”，要求10%的中国输美货物必须由美国旗船舶运输，且这一比例需要逐年增加：《法案》生效后第5年的1%开始，每年增加1%，在生效14年后达到10%。《法案》还规定美国政府货物将100%由美国旗船舶运输，而彼时比例为50%。

时任亚利桑那州参议员马克·凯利（Mark Kelly）是提出《美国船舶法案》的议员之一。凯利曾是美国海军飞行员和宇航员，在2024年美国大选中还一度是民主党总统候选人哈里斯的可能的副手人选

来源：gCaptain

美国航运业发起多轮对华指控与打压，背后是严重的产业衰落焦虑。美国工人界显然已经注意到美国船舶业在产能、产量和市场份额上不断相对下滑、美国海运企业的竞争力下降、全球船队的美国船舶占比减少等事实，进而造成美国国内的投资、生产和就业形势不断恶化……这些是工人团体能深刻感受到的焦虑。但将中国作为镖靶，通过“301调查”发起对华“脱钩”，这种表达关切的方式显然不合理。

美国航运业曾是全球巨头并在二战期间达到鼎盛，在军工产业刺激下通过批量建造形成“爆发式造船”，仅1944年一年就建造1930万总吨的船舶，几乎是战前全球造船总量的10倍。战后随着全球经济复苏、日韩等国迅速发展航运业，20世纪50年代开始美国航运业竞争力开始下滑，原因包括成本高企、生产效率下降和市场份额减少。

曾经的产业巨头面对难以逆转的颓势，于是转向保护主义以护持霸权，似乎是必然终局。更重要的是，保护主义早就刻入美国航运业的基因。1920年美国便通过了《琼斯法案》，试图保护一战后受欧洲船企冲击的美国造船业，该法案规定在美国国内港口间航行的内贸船只，必须由美国建造并在美国登记；或者船舶所有权至少75%由美国公民拥有，船员必须是美国公民。这种过度保护的手段开始逐渐削弱美国航运业的优势，法案颁布两年后，美国的商用船只造价就比欧洲造船厂高出了20%。

进入20世纪末，美国航运业和船舶企业的衰落趋势更加明显。在市场份额上，1990年代美国造船业的市场份额跌破5%，到2010年更是低于1%；在行业格局上，美国大部分造船厂转向军舰建造，而商船建造几乎停滞——这意味着美国造船业成为被军工复合体垄断的蓄水池，而几乎没有市场活力。在制造能力上，到2023年美国年仅建造5艘商船，而中国同期每年建造超1700艘。截至2024年，美国全球商船总数不足100艘。

美国船企龙头之一“纽波特纽斯造船公司”（Newport News Shipbuilding）实际上已成为美国海军潜艇承包商之一，还是美国海军航空母舰的唯一供应商

来源：Virginia Peninsula Community College

此后，美国航运业的保护主义不断加码、愈趋激烈，但依然难掩发展困境，“自救”之路坎坷。除了高成本、低市场活力等产业本身的弊病，美国航运业也缺失技术人才和高级工程师，如今美国大学也大多取消船舶相关专业。美国政界出台的法案也难以落地，例如美国船舶运力基本无法满足《美国船舶法案》所要求的10%中国进口货物使用美国船舶运输。

而美国航运业对华施压和“脱钩”，则是“用错了力气”：一方面，美中两国的航运业基本没有直接竞争，中国航运竞争对手主要是日韩两国；另一方面，中国船厂的美国订单占比较低，基本在5%以内，因此“301调查”的影响也并没有想像中的大。更重要的是，本轮301“拟采取行动”对中国船只的征费，短期内最终仍然是航运客户买单，对振兴美国本土航运的作用不大。

长期以来，美国政界从经济安全角度不断炒作“中国威胁”，试图用“泛安全化”操弄推动对华“脱钩”以保护本土航运业。但在巨大的成本压力阻挠下，这一策略收效不佳，“中国制造”仍然是美国海事港口行业在“成本-收益”角度下的优先选择。

对此，美国政客们无意或刻意忽视这一举措背后不合理的经济逻辑和产业政策，反倒评估认为“安全化”力度不够，并挪出了看似更具威胁性的“数据安全”议题。“振华重工案”也体现出：通过炒作中国在美海事港口联网设备的“数据泄露风险”，美国政界对华航运业施压和脱钩确实也进一步加快与加码，也间接使美国对华“301调查”超越了单一的经济安全指控，开始延伸至更具体的网络安全风险炒作。

但美国政界快速推动对华港口起重机“脱钩”的背后是美国本土港口的不满。据2024年7月《华盛顿邮报》报道，拜登政府发布加强港口网络安全相关行政令后，美各地港口运营商对于可能取消的中国订单以及成本上升风险感到非常担忧，且在关税落地前不得不为预订的中国起重机支付额外费用。

2021年11月，美国总统拜登在美国巴尔的摩港发表讲话

来源：彭博社

尽管秉持交易思维的特朗普注重短期经济利益，但特朗普第二任期似乎也愿意沿袭拜登政府任内的海事港口网络安全政策来推动航运相关产业回流，未来美国对华航运业数据安全操弄或将进一步加剧。2025年2月11日，CBS News援引特朗普贸易团队人士消息称，特朗普政府将继续推动用“美国制造的设备来处理美港口货物”。

美国《1974年贸易法》中的第301条旨在解决影响美国商业的“不公平外国产品或行为”问题，为利益相关方提供了一种国内程序，可以让USTR调查外国政府并采取适当措施。其本质是授权美国总统采取包括报复措施在内的“一切恰当行动”，例如制定“报复性关税列表”（Retaliation List）。其中，第 301(b)条款用于应对“不合理”或“歧视性”、给美国商业带来“负担或限制”的外国政府行为、政策和做法。

在特朗普第一任期，由时任美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）主导的“301调查”是对华关税战的重要工具。随着特朗普开启第二任期，美国对华“301调查”似有卷土重来之势，与通过行政令形式直接对华提高关税税率形成配合。2025年2月27日，特朗普宣布再对中国产品额外征收10%的关税，两轮加税后累积关税税率已达到20%。

美国对华“301调查”史

来源：财新

如今美国贸易代表贾米森·格里尔（Jamison Greer）曾在特朗普第一任期内担任“特朗普关税智囊”莱特希泽的幕僚长，且在2月6日参议院举行的提名听证会上屡屡强调保护国内免受“不公平竞争”，减少供应链对华依赖等论调，因而有很大概率会沿袭前任莱特希泽的路线。格里尔还表示会“重新评估”2020年中美双方签署的“第一阶段贸易协议”。

在范围上，特朗普第一任期主要关注“中国制造2025”对美国高技术产业带来的风险，因而利用所谓“强制技术转让”“偷窃知识产权”等污名动用“301调查”工具打压中国芯片、5G通信等行业，并试图推动相关产业回流美国。而特朗普第二任期在更强调“美国优先”和推动全产业回流、复兴的背景下，预计会扩大对华“301调查”的范围，或将瞄准新能源、电动汽车、造船、航运、港口设备的打击。

在节奏上，后续特朗普政府在落实“301调查”后可能依然采用分阶段加征关税，参考第一任期的相关经验（对中国特定商品征税后，再对冲击美国供应链的商品进行关税豁免），期间也会根据中美谈判结果而对部分商品暂停加征关税或进行豁免，由此实现重点打击关键重点商品，避免对所有商品“一刀切”。

随着特朗普第二任期的USTR在海事、物流及造船领域率先推出“301调查”相关动作，特朗普政府的“301调查”是否会外溢到其他领域、是否同第一任期的操作有延续性、是否与其他行政部门形成协同对华钳制等问题，都是中国政商学各界需要重视的问题。