《台湾政策法案》:是什么,从哪来,到哪去

作者:梢虢 嘉鼎任 发布时间:2022-09-19 来源:复旦中美友好互信合作计划+收藏本文

当地时间9月14日,美国国会参议院外交关系委员会通过了《2022年台湾政策法案》。尽管法案被美议员媒体称为“美国对台政策最全面的调整”,但是在其成为正式法律的漫长道路上,仍然面临着重重纷争和阻碍。


    是什么:对台政策全面调整

当地时间9月14日,美国国会参议院外交关系委员会以17人赞成、5人反对通过了《2022年台湾政策法案》(Taiwan Policy Act of 2022)。

法案开篇即宣称:“台湾的安全和台湾人民决定自己未来的能力对美国的利益和价值观至关重要。”法案细数台湾在公共健康、气候变化、网络安全和自由航行等领域扮演的关键角色,称台湾是“欣欣向荣的民主国家”的范例。

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参议院外交关系委员会成员,图源:Bloomberg

就具体条款而言,法案主要包含了如下内容:

第一,关系界定。法案规定,国务卿和其他联邦部门机构将台湾民选政府视为台湾人民的合法代表,并停止使用“台湾当局”(Taiwan authorities)的说法。同时,法案要求美国政府不应限制美台官员的直接交往,并允许台湾的代表展示所谓的“国旗”“国徽”。此外,法案还建议把“台北经济文化代表处”更名为“台湾代表处”。

法案重申了对台湾“有意义地参与”国际组织的支持,计划邀请台湾以非借款成员的身份加入美洲开发银行。法案声称,联大2758号决议“没有解决台湾及其人民在联合国或任何相关组织的代表权问题”,“没有就中华人民共和国与台湾之间的关系采取立场,也没有包括任何有关台湾主权的声明”。

第二,强化防务合作。法案不仅规定国防部长每年对美国防卫台湾的战略作秘密审查,而且要求美台之间建立有关机制,对台湾面临的威胁及应对方案进行联合评估。同时,法案抛出了所谓“台湾安全援助倡议”,原计划在未来四年内为台湾提供45亿美元安全援助,修正后的法案在第五年进一步追加了20亿美元,总数达65亿美元,约占2021年台湾年度防卫支出的一半。

“这是该法案最重要的内容。”捍卫民主基金会(Foundation for Defense of Democracies)军事与政治权力中心高级主任布拉德·鲍曼(Brad Bowman)表示,“如果没有这项援助,台湾将无法负担其所需的威慑能力。”

此外,法案中最引人关注的条款莫过于将台湾列为“主要非北约盟友”(Major Non-NATO Ally)。据美国国务院官网介绍,“主要非北约盟友”地位是美国与外国伙伴之间密切关系的有力象征,尽管该地位不涉及对指定国家的任何安全承诺,但是获得该地位的国家将拥有存放美国战争储备物资、优先获取美国超额国防用品转让、参与国防设备合作研发等一系列特权。目前,已有18个主权国家被列为“主要非北约盟友”,包括日本、韩国等。

德国马歇尔基金会中国问题专家邦妮·格拉泽(Bonnie Glaser)认为,对中国而言这无异于重启1979年结束的《美台共同防御条约》。

第三,针对性应对。法案要求国务院等部门针对中国的“信息战”和“经济胁迫”制定回应战略,并规定,如果中国大陆采取海上封锁、网络攻击或夺取外岛等方式升级对台湾的“敌对行动”,美国将对包括高级别领导实施制裁,并对中国最大的数家银行实施金融制裁。

第四,发展文化、商务和其他非官方关系。法案明确了达成美台自由贸易协定、将台湾纳入印太经济框架等目标,还计划设立台湾奖学金项目,以促进美台教育交流。

总的来看,这份法案对美国台湾政策的调整范围之广、幅度之大、影响之深前所未有,被美国参议院外交关系委员会主席、法案发起人之一鲍勃·梅内德斯(Bob Menendez)称之为自1979年中美建交以来“美国对台政策最全面的调整”。对中国而言,这无疑是对中美关系的严重冲击。《国会山报》援引中国驻美使馆发言人刘鹏宇的话说:“法案将系统地破坏一个中国原则,改变美国长期以来坚持的一个中国政策,性质极其恶劣。”


 从哪来:美战略焦虑下的争论

法案在参议院外委会以17比5的高票通过。正如Politico所指出的,近年来,加强台湾的防御能力、强化美台关系已经使温和的民主党人与强硬的共和党人团结起来。一些激进的观点甚嚣尘上,诸如“美国应该放弃其长期坚持的的战略模糊政策,转而明确宣布美国将在军事上保护台湾免受入侵”。

党派

投票

民主党(多数党)

共和党(少数党)

赞成票

鲍勃·梅内德斯(Bob Menendez

本·卡丁(Ben Cardin

珍妮·沙欣(Jeanne Shaheen

克里斯托弗·库恩斯(Christopher Coons

蒂姆·凯恩(Tim Kaine

杰夫·默克里(Jeff Merkley

科里·布克(Cory Booker

詹姆斯·里希(James E. Risch

马尔科·鲁比奥(Marco Rubio

罗恩·约翰逊(Ron Johnson

米特·罗姆尼(Mitt Romney

罗布·波特曼(Rob Portman

托德·杨(Todd Young

约翰·巴拉索(John Barrasso

特德·克鲁兹(Ted Cruz

迈克·朗茨(Mike Rounds

比尔·哈格蒂(Bill Hagerty

反对票

克里斯·墨菲(Chris Murphy

爱德华·马基(Edward J. Markey

布莱恩·沙茨(Brian Schatz

克里斯·范·霍伦(Chris Van Hollen

兰德·保罗(Rand Paul

《台湾政策法案》在参议院外交关系委员会的投票情况(作者自制)

在投赞成票的议员中,不乏一些因长期持反华立场而闻名的人物,像马尔科·卢比奥(Marco Rubio)与特德·克鲁兹(Ted Cruz),他们与台湾关系密切。比如,克鲁兹曾于2019年10月10日访台,被蔡英文称为“35年来第一位出席‘国庆活动’的美国联邦参议员”。二人均在今年被中国列入制裁名单。

即使是对投反对票的参议员而言,他们大多反对的也不是法案本身,而是认为法案应该在具体方式上更显谨慎和稳健

比如,于今年8月14日至15日率团访台的参议院外委会亚太小组主席爱德华·马基(Edward J. Markey)就曾被蔡英文称赞“对台湾的支持不遗余力”,他坚持认为美国必须继续在支持台湾当局和不与北京发生冲突之间走一条微妙的道路。事实上,马基曾于1979年参与了国会《与台湾关系法》的审议,并且投票支持,可以说是确立美国“战略模糊”政策的当事人之一。

作为法案的发起人,梅内德斯于8月初在《纽约时报》上撰文,系统阐述了法案的立法背景和主要考虑。他声称,中国使用网络攻击和虚假信息影响和分裂台湾社会,还在经济上对所有违反“一个中国”原则的国家和企业采取胁迫,更重要的是,中国正在加快军事建设、升级军事行动,表现出“一个决意进行侵略的国家的行径”。

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鲍勃·梅内德斯,图源:EPA-EFE

卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)的研究报告指出,美国正越来越警惕大陆对台湾的“灰色地带”(grey-zone)策略,即通过运用战争以外的综合手段迫使台湾接受政治解决方案美国国务卿布林肯曾表示:“美国的政策没有改变,改变的是北京越来越多的胁迫行为,比如解放军战机几乎每天都在台湾附近飞行。”新法案的目的之一就是彻底抹去这些“灰色地带”的存在空间。

2022年以来,台海局势风云诡谲。法案的出台正值中美围绕台湾问题激烈博弈的关口。据彭博社报道,今年已有28名国会议员访台,是自2013年以来访问人数最多的一年。8月2日,紧张的台海局势因南希·佩洛西(Nancy Pelosi)飞抵台湾进一步升级,这是美国国会众议长时隔25年再次访问台湾。从当晚开始,大陆军队在台岛周边开展数日实弹演习活动,在观察人士看来,这场演训事实上取得了封锁整个台湾岛的效果。

佩洛西访台和大陆方面的强烈回应刺激了美国对华强硬派。“把佩洛西的访问作为大发雷霆的借口,只不过是中国准备升级局势的托辞。”梅内德斯认为,“不能让中国来决定谁能、谁不能访问台湾。”为此,有必要从法律上保障美台官员的交往,并帮助台湾发展抵御威胁的能力。

同时,乌克兰危机进一步加重了美国在台湾问题上的战略焦虑情绪《华尔街日报》评论称,俄乌冲突使舆论愈发关注,如果中国攻击台湾,华盛顿将如何应对。共和党国会议员迈克尔·加拉赫(Michael Gallagher)表示:“对俄威慑的失败表明,我们不能等到枪林弹雨开始时才向台湾提供关键武器。”梅内德斯也懊恼地说:“我们在2014年就看到了乌克兰的危险苗头,但没有采取阻止俄罗斯发动进一步侵略的行动。我们不能在台湾问题上重蹈覆辙。”议员们声称如果美国不能坚定地保证台湾的安全,那么美国的盟友将对其能力和信心产生怀疑,进而动摇美国领导的本已摇摇欲坠的国际秩序。梅内德斯不无忧虑地呼吁道:“趁现在还有时间,我们要帮助台湾制定并实施一种新的、更具韧性的战略。


   到哪去:国内纷争拖累立法

佩洛西访台后,由于担心进一步刺激中国,该法案自6月出台以来已被数次推迟表决。近期,经过修正后的法案重新送审参议院外委会,对其中一些敏感的“象征性”条款做了更加灵活的修改比如,对“台北经济文化代表处”的更名从强制“要求”改为建议性的“国会意见”(sense of congress)。在赋予台湾“主要非北约盟友”地位上,修正案的表述由原来的直接“指定”(designated)调整为台湾“应该(shall)像被指定为主要非北约盟友那样被对待(treated)”。大西洋理事会(Atlantic Council)非常驻研究员杰西卡·德伦(Jessica Drun)对法案中“通过加强军事合作和深化经济联系,重点为台湾提供实质性支持的部分”表示“欢迎”。但她同时认为,象征性的部分可能弊大于利,中国很可能认为这是对美国现有对台政策的“空心化”。

事实上,这一法案的立法进程才刚刚开始,从程序上来说该法案将提交参议院全体投票表决,之后还要在众议院获得通过,然后由美国总统拜登签署,才能最终成为正式法律。在这条漫长的立法之路上,阻碍重重,前景未卜

一是参议院内的阻碍首先影响法案能否最终通过

鉴于11月即将举行中期选举,国会不得不优先处理大量其他事务。按照立法程序,参议院多数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)有权决定某项法案何时付诸参议院全体投票。而目前,他正为政府预算案东奔西走,法案能否进入审查和投票议程仍是未知数。

如果法案顺利提交参议院全体讨论,那么所有参议员均有机会就法案表达支持和反对。尽管两党正在对华强硬的道路上越走越近,但这项法案的许多内容仍可能引发不少参议员的反对比如,肯塔基州共和党参议员兰德·保罗(Rand Paul)批评该法案朝着“战略清晰”的方向迈进了一大步,并可能逆转“一个中国”政策:“在不了解可能发生的后果之前,还不是彻底改变长期政策的时候。一些在外委会审查阶段投赞成票的议员也对法案表达了不同程度的担忧犹他州共和党参议员米特·罗姆尼(Mitt Romney)担心法案的内容太过挑衅,有可能“促使中国更快地采取动作”。罗姆尼承认,这项法案可能最终无法通过。

二是众议院将紧随其后,即使是在参议院通过的背景下,众议院也需要负责提出本院的对案或照单全收参院版本

同参议院一样,这项法案要经过众议院特定委员会的审议,并付诸全体讨论和表决。如果参众两院的法案内容有出入,则要加开由两院议员组成的协调会议,直至达成共识。此后,法案将再次提交两院进行表决,只有均获得简单多数赞成票才能最终通过。

三是法案最后将移交总统拜登签署,而目前来看白宫对法案的态度并不积极。

美国国家安全事务助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)上周对彭博社表示“法案的部分内容令行政部门感到担忧”《金融时报》报道称,白宫的忧虑主要针对法案中“更具象征性的部分”,比如升级外交承认和赋予台湾“主要非北约盟友”地位。当然,更为实质性的防务援助、国际参与和经济接触条款并未改动,最大限度保留了法案的所谓“威慑力”。然而,这仍不足以弥补府会分歧。彭博社援引一位白宫官员的话说,该法案有可能颠覆美国精心制定的“一个中国”政策,即在避免正式表明对台湾主权立场的前提下同北京建立关系。他们还对法案强制总统亲自制定政策并送交国会的做法感到担忧。如果拜登最终决定否决,法案将退回国会。国会可以试图推翻总统的否决,但需要同时在参议院和众议院获得三分之二多数票。

法案的命运将取决于两个重要的时间节点。

一是11月即将举行的中期选举,二是明年1月3日本届国会任期结束正如《南华早报》所说,台湾和中国问题通常会刺激美国选民。2021年芝加哥全球事务委员会(Chicago Council of Global Affairs)的一项调查显示,69%的美国人支持美国承认台湾为独立国家,65%的美国人希望台湾加入国际组织。显示对华强硬和坚定对台支持已经成为两党迎合选民的重要选举策略。

如果法案无法在中期选举前取得实质性进展,则两党积极推进立法的动机将大打折扣。

若立法进程进一步延宕至本届国会任期届满,那么法案将不得不在下届国会重走上述流程,法案前景因立法周期延长而不确定性陡增。

据中评社分析,要在这两个节点内顺利走完全部立法流程,时间极为有限

乔治华盛顿大学教授、美国国务院情报和研究局前中国主任罗伯特·萨特(Robert Sutter)表示,在该法案经历国会层层审查的过程中,拜登政府有很多机会说服议员“淡化”其认为“过度”的部分。“还有很多步骤要走。他说,“未来几周将显示这份法案的实际结果如何。


参考文献

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8.Paul Haenle and Nathaniel Sher, How Pelosi’s Taiwan Visit Has Set a New Status Quo for U.S-China Tensions, Carnegie Endowment for International Peace, 17 August, 2022, https://carnegieendowment.org/2022/08/17/how-pelosi-s-taiwan-visit-has-set-new-status-quo-for-u.s-china-tensions-pub-87696

9.Andrew Desiderio, U.S.-Taiwan bill sails through Senate panel despite White House misgivings, Politico, 14 September, 2022, https://www.politico.com/news/2022/09/14/taiwan-bill-clears-senate-panel-00056769

10.Demetri Sevastopulo, US’s Taiwan security bill spurs debate on level of support for Taipei, FT, 13 September, 2022, https://www.ft.com/content/a48ee082-a617-472f-bff2-83f8c6fb2dd9

11.Lawrence Chung, US Taiwan Policy Act: how would it change Washington’s relations with the island and what was Beijing’s reaction? SCMP, 15 September, 2022, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3192637/us-taiwan-policy-act-how-would-it-change-washingtons-relations

12.Khushboo Razdan, How will Nancy Pelosi’s trip to Taiwan play in the US midterm elections? SCMP, 5 August, 2022, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3187771/how-will-nancy-pelosis-trip-taiwan-play-us-midterm-elections

13.中评社:《“台湾政策法”存变数中方紧盯动向》,2022916日,https://mp.weixin.qq.com/s/Fm4IS0iH3-T06pgki55B0Q