美国卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）刊发文章《中国在全球人工智能治理上的战略转向》。该文以2025年7月中国在世界人工智能大会上发布《人工智能全球治理行动计划》并提出组建世界人工智能合作组织（WAICO）倡议为分析起点，系统梳理中国人工智能国际治理外交的近期变化，并就中美在全球人工智能治理领域的互动格局作出研判。

编译过程中结合中方政策文本与相关研究作了必要的补充和梳理，文中观点不代表编译者或发布平台立场，完整论述及作者原意请参阅英文原文。

图片来源：文章原文

中国人工智能外交正在从以数字基础设施合作、技术标准对接和企业解决方案国际应用为主的阶段，进一步拓展至全球治理规则讨论、国际机制建设和多边能力建设阶段。这一变化意味着中国不再只是全球AI产业链和数字基础设施建设的重要参与方，也正在更加积极地参与人工智能治理议程设置、国际规则协调和多边制度建设。

2025年7月，中国在上海发布《人工智能全球治理行动计划》，提出包括人工智能安全、数字基础设施、算力、数据中心、网络、数据标准和可持续发展在内的多项合作方向，并提出建立世界人工智能合作组织。WAICO倡议虽然在运作细节上有待进一步明确，但其提出本身已经释放出一个重要信号：中国希望通过更具制度化的安排，参与全球人工智能治理合作与国际规则协调。

从中国政策表述看，WAICO被定位为推动国际人工智能合作的重要公共产品，目标包括深化创新合作、促进普惠发展、弥合数字和智能鸿沟、加强协同治理，并支持联合国在人工智能治理中的主渠道作用。中国还提出，应在尊重各国主权、国情和政策实践基础上，推动形成更加公平、包容和可持续的全球人工智能治理框架。

据此判断，中国AI外交正在形成“双轨并进”的结构：一方面，通过数字基础设施建设、数据中心、云服务和AI应用场景共建，提升与不同国家的数字合作深度；另一方面，通过联合国、多边论坛、能力建设机制和新型合作平台，更加积极地参与全球AI治理议程。

中国政府倡议成立世界人工智能合作组织

图片来源：彭博商周

与欧美部分AI治理议程更强调风险防范、平台责任、模型安全和权利保护不同，中国近年来在国际场合更突出“发展与安全并重”的政策取向。中国提出的《人工智能全球治理行动计划》强调，人工智能既带来发展机遇，也带来安全、可靠、可控、公平等方面挑战，国际社会需要通过团结合作释放AI潜力，同时推动形成更加包容、开放、可持续、公平和安全的数字与智能未来。

原文认为，这种表述对“全球南方”国家具有一定吸引力。原因在于，许多发展中国家当前最直接的关切并非抽象的前沿模型治理，而是算力、网络、数据中心、数字基础设施、人才培养和应用落地能力不足。对于这些国家而言，AI治理首先是发展能力问题，其次才是规则协调问题。

从这一角度看，中国AI外交的重点并不只是推动技术方案进入国际市场，而是试图将“智能鸿沟”“能力建设”“发展权”“主权平等”等议题纳入全球AI治理主流讨论。这也解释了为什么中国持续强调联合国平台、全球南方参与和人工智能普惠发展。

《人工智能全球治理行动计划》全文节选

图片来源：外交部官网

人工智能治理竞争并不是孤立出现的，而是延续了过去二十多年围绕互联网治理、网络主权、数据流动和技术标准的国际争论。早期全球互联网治理较多由美国及其盟友主导，推行以开放信息流动和多方参与为特征的治理模式。而中国则更强调网络主权与各国自主选择治理道路的权利，不同治理传统长期并存。

作者进一步观察到，近年来网络空间治理日益受到各国重视，包括印度、印度尼西亚等国在内，越来越多国家结合自身国情完善网络与数据治理的制度安排。这一趋势更多源于各国国内治理的现实需要，并非对单一模式的简单借鉴，但在客观上使多元治理理念获得了更大的国际讨论空间。

图片来源：Diplomacy.edu

原文指出，中国过去较多通过数字丝绸之路、5G网络、数据中心、云计算、城市治理技术和企业解决方案深度参与全球数字基础设施建设。中国企业在亚洲、非洲和拉美多个国家的通信网络、云服务和AI应用中具有较强存在感。中国企业提供的产品与服务通常在成本与效率上具有竞争力，因而对“全球南方”国家具有较强吸引力。作者将这一阶段概括为“以基础设施和市场份额为驱动”的外交，并据此对照其所称的当前“规则塑造”新阶段。这些基础设施合作也客观上为中国参与全球AI治理提供了现实基础。

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文章重点关注中国在联合国系统内推动AI治理议题的行动。2024年，联合国大会以协商一致方式通过中国提出的加强人工智能能力建设国际合作决议，强调弥合人工智能和数字鸿沟，加强国际合作，使各国能够更加平等地发展和利用AI技术。

2025年，中国发布《人工智能全球治理行动计划》，进一步强调联合国在全球AI治理中的主渠道作用，并将AI治理与《全球数字契约》（Global Digital Compact）、可持续发展目标和全球南方能力建设相衔接。中国对联合国平台的重视，反映出其希望在更具普遍代表性的多边机制中参与AI治理共识形成。

从中国的政策取向看，相较于少数发达经济体主导的小范围协调机制，联合国框架更能体现发展中国家的参与权和议程表达空间。中国将AI能力建设、数字基础设施可及和发展权议题纳入联合国讨论，也有助于推动全球AI治理从单一风险监管议程，拓展为兼顾发展、安全、公平和能力建设的综合议程。

除正式决议外，原文还关注中国对非正式多边机制的运用。文章提到，由中国和赞比亚共同主持的“人工智能能力建设国际合作之友小组”，为相关国家和国际组织围绕AI能力建设开展政策沟通、经验交流和项目对接提供了平台。这类机制可以与联合国正式进程相互补充，在规则讨论前期形成更灵活的沟通空间。

文章判断，WAICO一旦投入运作，可能与中国在联合国层面的努力形成相互配合。一方面，WAICO可以围绕人工智能基础设施、算力合作、人才培养、技术应用和能力建设形成更具操作性的合作网络；另一方面，也可能帮助不同国家在进入更广泛的多边讨论前，就部分AI治理议题开展沟通和协调。

需要看到，未来全球AI治理并不只发生在正式国际组织内部，也会更多依赖“正式机制＋非正式平台＋区域合作网络”的复合结构。中国如何在这些不同层级机制之间形成协调，将直接影响其参与全球AI治理的效果。

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此外，文章尤其关注中国面向发展中国家的能力建设安排。文章提及，中国可能借助WAICO平台拓展其人工智能合作中心网络，其中包括2025年1月在上海徐汇区成立的中国—金砖国家人工智能发展与合作中心，以及中老人工智能创新合作中心等。这些中心旨在推动人工智能基础设施建设、应用合作和人才培养。

此类能力建设为伙伴国家提供了重要的发展机遇。对于许多发展中国家而言，AI能力建设并不是附属议题，而是实现数字化转型、公共服务改善和产业升级的基础条件。算力、数据、网络、人才和治理能力不足，已经成为制约其参与全球AI发展进程的重要瓶颈。

在这一背景下，中国通过合作中心、培训机制、应用项目和产业协作参与全球南方AI能力建设，有助于将宏观治理倡议转化为具体合作抓手。这类合作的长期可持续性，也有赖于在安全合规、数据保护、透明机制和本地主体参与等方面持续完善。

在特朗普政府第二任期内，美国AI政策更加突出“赢得AI竞赛”、建设本土AI基础设施、推动美国AI技术体系国际应用，以及在国际治理机构中应对中国影响力。原文提到，2025年2月巴黎人工智能峰会上，美国副总统JD·万斯将“赢得人工智能竞赛”列为重要目标，并对过度强调安全监管可能影响创新表达关切。其后，美国代表在相关国际场合继续强调维护美国在人工智能技术体系中的优势地位。

与拜登政府时期更强调AI安全、风险治理和国际协调相比，特朗普政府的AI政策更倾向于产业竞争、技术优势和规则协调中的美国利益。这使美国AI外交呈现出更强的技术体系推广特征，即围绕芯片、云计算、模型、软件、应用和标准构建以美国企业为核心的国际生态。

这种政策变化给中国提供了一个差异化叙事空间：中国可以更突出多边主义、普惠发展和全球南方能力建设，从而与美国的技术竞争叙事形成区分。

特朗普政府发布《赢得竞赛：美国的AI行动计划》

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文章还观察到，美国人工智能治理方式的调整，伴随着其网络外交资源和相关机构能力的变化。原文提到，美国国务院相关网络外交机构出现预算和人员调整，一些此前由美方资助、在多边组织中开展数字规范与标准工作的机构也受到影响。随着美国在部分全球网络和人工智能治理机制中的参与力度发生变化，多边规则讨论和能力建设领域出现新的空间。

中国企业、学术机构和相关合作机制正在不同程度上参与这一过程。从结构上看，美国仍在芯片、基础模型、云计算和产业生态方面保持显著优势，而发展中国家对基础设施、能力建设和应用落地的需求，则为更多国家参与AI治理合作提供了空间。

因此，当前全球AI治理并非单纯由技术领先者决定，而是在技术能力、制度安排、发展需求和多边平台之间形成复杂互动。中国AI外交的机遇，也主要来自其能否将自身技术能力、发展合作经验和多边治理主张有效结合。

文章最后提出一个重要判断：“全球南方”并未全面接受任何单一大国的AI治理愿景。许多发展中国家既愿意使用中国AI产品、参与中国组织的培训和合作，也会继续与美国、欧盟、联合国及其他多边平台保持接触。这种策略并非摇摆，而是由其自身数字发展需求决定。

对于发展中国家而言，AI治理的优先问题往往包括：如何获得可负担算力，如何建设本地数据集，如何培养工程人才，如何将AI用于医疗、农业、教育、金融和城市治理，如何在合作中实现互利共赢、增强自主发展能力，如何在发展和安全之间取得平衡。价值叙事竞争并不是这些国家最直接的政策关切。

因此，原文虽然采用了较强的中美竞争框架，但其更值得关注的部分在于：“全球南方”正在成为全球AI治理规则形成中的关键变量。未来AI治理不再只是少数技术强国之间的规则协调，而将越来越取决于发展中国家的参与表达和选择。

发展中国家普遍不愿在不同大国之间作非此即彼的选择，而是倾向于在中国、欧盟、美国以及联合国等多边机制之间保持合作弹性。这一判断具有现实参考价值。它说明，“全球南方”国家既重视发展机会，也重视自主选择；既希望获得技术和基础设施支持，也不愿被纳入单一治理框架。

正在联合国框架下逐步成型的全球人工智能治理对话（Global Dialogue on AI Governance），为“全球南方”国家参与规则讨论提供了平台。对于这些国家而言，理想的AI治理路径应当既优先回应发展和能力建设需求，也兼顾数据保护、社会影响、公共利益和社区权利。换言之，全球南方并不是被动接受规则的一方，而是正在成为全球AI治理秩序调整中的重要参与者。

这一判断与中国近年来主张的反对人工智能议题阵营化、推动包容性多边合作具有一定契合面。中国若能在尊重伙伴国自主选择的基础上，提供更可负担、更可信任、更可持续的AI合作方案，将有助于扩大与“全球南方”国家的合作基础。

图片来源：联合国官网