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美国观察 | 军售协议延缓贸易协定，特朗普与莫迪的“彼此成全”？

作者： 发布时间：2020-02-28 来源：复旦发展研究院+收藏本文

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台



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2020年2月24日至25日，美国总统特朗普对印度进行国事访问，也是其在任期内首次访问印度。此次国事访问前，白宫与印度政府均造势称，可能将达成一份双方共同认可的“迷你协定”(mini-deal)，其中涉及贸易、关税、防务等美印关系中的关键问题。


然而事实却是，这场访问具有浓浓的政治表演秀色彩，成了特朗普和印度总理莫迪的“二人转”。长期胶着的美印贸易谈判要在短期内达成协定并不容易。美印长期相互依赖的经贸关系，双方领导人一贯坚持民族主义、保护主义立场，加之根本的谈判重心分歧，使得双方冲突难以在互不让步的状况下得以化解。

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特朗普抵达印度。图源：观察者网。


行程紧凑，成果寥寥

特朗普不到36小时的印度之行十分“紧凑”。他先后到访印度总理莫迪的家乡艾哈迈达巴德、泰姬陵和首都新德里，在艾哈迈达巴德的板球场面对11万热情的观众发表演讲、参观泰姬陵、参与印度总统科温德(Ram Nath Kovind)为其举办的欢迎仪式、造访甘地陵，并与印度总理莫迪进行双边会谈。


据《印度时报》(India Times)报道，本次双边会谈持续了大约一个小时，涉及美印关系的国防、安全、能源合作、贸易和民间交往等各个方面。据《印度时报》报道，印度总理莫迪强调，美印已经将双边关系提升到“全面的全球伙伴关系”水平。


特朗普此次访印场面相当华丽。莫迪不仅到机场亲自迎接特朗普，还组织了有11万人参加、在板球运动场里举行的“你好，特朗普（Namaste Trump）”的活动，作为去年9月莫迪访美时在休斯敦举行的有5万人参加的“你好，莫迪”集会的回报。


然而，比起盛况空前、花团锦簇的欢迎场面，此次美印双边会谈的成果寥寥，并没有给出意料之外的惊喜。除了特朗普在2月24日剧透的约30亿美元美对印军售协议和包括卫生、能源合作在内的3个谅解备忘录的签署，双方媒体长期关注的贸易协定仍未达成。



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特朗普在艾哈迈达巴德的“你好，特朗普”(Namaste Trump)的大型集会上向观众挥手。图片来源：Politico


在贸易问题上的长期拉锯或许是促成特朗普本次访问的部分原因。据路透社来自新德里的消息，特朗普在2月24日发表演讲时表示，双方“在达成一项全面的贸易协定上取得了巨大的进展”(“have made tremendous progress on a comprehensive trade agreement”)，他对于达成这项协定“表示乐观”(Reuters, 2020)。双方没有给出其具体进展，相关媒体也暗示，双方期待中的“迷你协定”难以落实，或将逐渐转而致力于签订一份全面、宏观的贸易协定。


与双方日益增强的防务、安全合作相比，本次会谈在贸易问题上的成果更显得乏善可陈。《今日印度》(India Today)等印度媒体进行了浓墨重彩的报道。报道称，根据协议印度将从美国购得MH-60R反潜直升机和AH-64E“阿帕奇”直升机等重要军事装备，更有“价值80-100亿美元的合同”等待双方完成。印度媒体同时强调双方联合声明中谴责“巴基斯坦对恐怖分子的安全庇护”部分，呼吁巴基斯坦确保其领土内无法发动恐怖袭击。


然而微妙的是，特朗普面对“热情”的印度民众，称赞美印良好关系的同时，也没有忘记印度的邻国巴基斯坦。巴基斯坦联合通讯社(APP)报道称，在印度艾哈迈达巴德拥挤的体育馆，特朗普说到美国与巴基斯塔哈关系“非常好”时，台下民众赞赏式的欢呼突然变得安静，同时也带给印度人民党内阁成员们明显的困扰。


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特朗普和莫迪签署联合声明和军售协议。图片来源：《今日印度》。



谈判重心存在分歧，贸易“积怨”已久

事实上，印度和美国在贸易方面的“积怨”由来已久。印度是美国的第九大贸易伙伴，而美国是印度的第二大贸易伙伴，2018年两国双边商品和服务贸易总额已攀升至创纪录的1426亿美元。印度对美贸易长期处于出超状态，2019年美国对印度的贸易差额约为233亿美元。特朗普就任美国总统后，表现出改变贸易逆差的强烈意愿。


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印度对美国贸易差额。图片来源：《印度快报》。


2018年3月，美国总统特朗普顶住政府各方压力，对进口钢铝产品加征关税，印度没有如加拿大与墨西哥一般获得豁免；对此，印度政府除象征性地“报复”性征税之外，仍然希望通过磋商改变美国的关税政策。然而，同年11月，特朗普政府再次对印取消部分商品免税优惠，并在此后多次提出印度对美国的酒精制品、摩托车等商品关税过高。


鉴于2019年4-5月将举办印度大选，特朗普政府并没有立刻对新德里发难。然而在莫迪成功连任总理一周后，美国政府立刻宣布取消给予印度的普遍优惠税制(GSP，下称“普惠制”)贸易待遇，这使印对美出口受到严重影响。据统计，印度是受美国普惠制待遇益处最大的国家，2018年印度对美出口中有价值56亿美元的商品和服务受到这一政策的影响。


印度在此后积极寻求与美国的经济磋商，从国家领导人到各官僚部门，双方通过多渠道就相关问题进行会谈和谈判：在2019年召开的七国集团(G7)峰会、二十国集团(G20)峰会、印度总理莫迪访美等场合，美国总统特朗普与印度总理莫迪多次举办双边会谈。同时，以美国贸易代表办公室(USTR)代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)、美国商务部长威尔伯·罗斯(Wilbur L. Ross, Jr.)、印度商务部长皮尤斯·戈亚尔(Piyush Goyal)为主的双方高级官员一直保持谈判（见表1）(Mint, 2019; BBC Monitoring South Asia, 2019; ET Now, 2019; Suneja K., 2019)。


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美印贸易冲突(2018-2020)大事简表。图片来源：作者自制。



美印贸易冲突迟迟无法达成一致的关键在于双方不愿在各自的利益领域给予让步。一方面，美印双方在经贸问题上具有不同的利益重心领域，新德里的利益并不与华盛顿的优先事项保持一致，而双方领导人长期秉持经济上的民族主义、保护主义政策立场，缺乏在非利益重心领域对对方让步和妥协的意愿。


另一方面，经贸问题牵涉到双方国内权力和利益代表问题，双方领导人不完全具备垄断国内权力的能力，防务安全领域的影响力分散程度远低于经济贸易领域。在贸易问题上，领导人和高级官员的决策自由度更低，政策的回旋也更为困难(Keohane&Nye, 2000)。


在这场为期逾半年的外交和贸易角力中，印度和美国的关注重点分布在不同领域（见表2）。


美方的关注领域依冲突形式的不同可划分为两类。在乳制品及其他农产品、酒精制品、医疗器械和摩托车等领域，美方认为印方通过各种直接的行政手段限制了自身对美商品进口。比如，印度对乳制品进口要求严苛，由于大部分人口奉行印度教，印度此前一直禁止进口用非素食饲养的奶牛产奶、制作的乳制品，这令美国企业叫苦不迭；而印度方面，印度商务部长皮尤斯·戈亚尔(Piyush Goyal)坚称，在考虑对美国乳制品的进口时要保护农业社区和宗教敏感群体的利益，暗示印方回旋空间有限(Wiseman, 2020; Suneja K., 2019)。


再如，印度作为世界上最大的威士忌消费市场，在2018年共消费了价值250亿美元的威士忌，而美国酿酒商苦于150%的高额关税，同年只占据了其中7000万美元的销售额。另外，印度还限制了美国在印出售的心脏支架、膝关节植入支架等医疗器械的最高价格，使得这些生意变成了赔本的买卖(Wiseman, 2020)。


其次，在信息技术工业、知识产权的保护上，美方认为印方存在间接偏袒本地信息产业发展、阻碍对新药的专利权保护、对违反著作权的行为执法不严等手段，直接影响了美国企业在当地的发展(Pomper, 2019)。


相比之下，印方的关注领域则更为传统、范围也相对狭窄，集中在争取恢复普惠制待遇、获得更多军事武器装备、打开美国本土农产品、机械制造品市场上。


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美印贸易冲突领域表。图片来源：作者自制。


各取所需，彼此成全的“面子工程”


双方贸易重心的分散避免了直接的贸易冲突，但也在很大程度上造成了“你打你的，我打我的”的局面；而美印双方政府在经济上的民族主义和保护主义立场僵化了其在贸易谈判中的进退行为。


美国特朗普政府的“美国至上”(MAGA)立场自不必谈，凭借在选举中挥舞“印度至上”(India First)大旗上台的莫迪政府，也必定会在对美让步上慎之又慎。莫迪政府自2014年运转以来逐渐奉行对内的经济保护政策，在特朗普政府宣布美国退出《跨太平洋贸易伙伴协定》(TPP)的同时，莫迪政府于2019年11月选择不签署《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，其中不乏对外国进口产品打击本国工业的担忧(Wiseman, 2020)。


印度是世界上“最大的民主国家”，美国是世界上“最古老的民主国家”，最高领导人作为“代理者”(agent)，无疑要密切关注国内“委托人”(principal)的利益诉求。根据美印两国内部经济局势来看，显然当下莫迪政府面临的执政压力比华盛顿更大。


2020年1月，国际货币基金组织(IMF)将对印度本年度的经济增长预期由去年10月份预估的7%下调到5.8%，这一调整在客观反映印度经济增长减缓的同时，也影响了印度国内外资、内资和消费者的信心。贸易让步阻碍本国社会经济发展，或许是印方迟迟不愿轻易让步背后的隐忧。


另一边，特朗普政府也面临即将到来的总统大选的考验。因此在特朗普面前的选择是，要么火速结束纷争，通过印方开放市场、美方适当补偿普惠制待遇来达成所谓的“迷你协定”，或是搁置争议等大选过后再着手解决问题。同时，特朗普的政策选择要考虑到一直不支持自己的印度裔美国选民的选票，因此美国总统特朗普24日在印度总理莫迪的陪同下于艾哈迈达巴德体育馆发表讲话，宣布向印度出售约30亿元的军事装备，而在涉及贸易协定方面，特朗普只是留下了意味深长的“处于初级阶段”的字眼。


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“你好，特朗普”集会上的特朗普和莫迪。图片来源：《今日印度》。


因此，美印两国在防务合作和贸易往来上具有不同层面的意义。对前者而言，印度是特朗普政府“印太战略”(Indo-Pacific Strategy)的重要伙伴，在打击巴基斯坦境内“恐怖主义”势力、阻遏中国崛起、加强美国在印度洋-太平洋领域影响力的重要手段。而对后者而言，特朗普政府愿意借助印方的“印度制造”(Make in India)战略实现国内制造业的回流，但缺乏完全整合国内利益的能力。例如，美印谈判中，随处可见如美国“对印度公平贸易商会联盟(AFTI)”执行官布莱恩·波普尔(Brian Pomper)等受印度歧视性贸易政策影响的美国商界利益代言人。大选在即，特朗普政府必定需要代表其关注领域利益群体，争取其在印度的关税、税收、知识产权等条件的改善，进而获取这部分群体的支持。由此，此次出访中双方军售协议达成但贸易冲突依旧的状况并非不可理喻。



参考文献


1.Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Jr.,Power and Interdependence, 4thedition, Pearson Longman Classic, 2000.本文在表1的制作上参考了本书第三编第七章对加美、澳美关系中的冲突的分析方法.本文作者认为，相比传统的现实主义传统下的国家行为体间的关系，美印关系更符合“复合相互依赖”的定义；美印双方在加强防务和安全合作的同时胶着于商贸谈判，表现出双方社会之间存在多渠道联系、双边关系首要问题不断转换与军事力量介入双边关系程度有限等重要的“复合相互依赖”下的关系特征.

2.Arzan Tarapore, A More Focused and Resilient U.S.-India Strategic Partnership,Center for a New American Security, 2019.

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