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年度回顾 | 移民保护协议实施一年，中美洲移民何去何从？

作者： 发布时间：2020-03-12 来源：复旦发展研究院+收藏本文

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

一月初，美国国土安全部官员表示，特朗普政府将开始将前往美国的墨西哥籍寻求庇护者（Asylum Seeker）遣送至危地马拉。这是自去年一月移民保护协议（Migrant Protection Protocols, MPP）施行以来，美国政府对庇护寻求政策的又一次收紧。墨西哥外交部发表申明表示反对，此前墨西哥政府也对包括“留在墨西哥（Remain in Mexico）”计划在内的一系列美国移民政策提出反对，但迫于美国的关税压力和强制推行，这些政策最终都得以实施并扩展。

根据移民保护协议，从墨西哥进入或者寻求进入美国的寻求庇护者将会被送返墨西哥，并在美国境外等待移民法庭的听证。去年七月，特朗普与危地马拉达成协议，要求中美洲移民必须在前往美国途中之一的国家申请庇护，并在申请被该国拒绝后才有资格向美国提出庇护申请。在数月对危地马拉和墨西哥政府以加征关税施压后，美国政府采取了单方面的行动。


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图片来源：人权观察组织。


美国为什么要实施移民保护协议？

二战后的美国在处理非法移民问题上有收紧边境的同时为已在美国境内的非法移民提供归化（naturalization）途径的传统。1986年的《移民改革与控制法案》（ Immigration Reform and Control Act of 1986）在限制移民进入的同时为在美国境内居留至少四年以上的非法移民提供了归化的机会。奥巴马在任期间，美国参议院通过了《2013年边境安全、经济机遇及移民现代化法案》（Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act of 2013），为数百万无证移民创造了一项13年的归化路径，期间这些移民将通过多项安全检查以获得合法永久居民身份（Lawful Permanent Residents），即所谓的绿卡。获得合法永久居民身份是申请加入美国国籍的第一步。该法案最终因未获得美国众议院审核而在第113届国会夭折。

2000年至2010年间，1400万新合法和无证移民在美国定居，美国的移民数量急剧上升。与此同时美国的移民和海关部门并没有足够的空间容纳所有被捕的无证移民，布什政府因而在当局承认的情况下释放了许多被捕移民。“抓了就放”（Catch and Release）从此进入美国的移民执法词典中，表示在移民等待移民法院审理的同时将移民释放到社区中，而不是将其拘留起来的做法。通常该政策的适用对象为儿童、家庭和寻求庇护者等被认为是低风险的移民。

在“抓了就放”的政策下，被释放的移民中有很多人最终都没有参加移民听证会，而是以非法移民的身份在美国定居。在美国南部边境移民压力日益加剧的情况下——过去七年在墨西哥的庇护申请增加了35倍，据美国国土安全部的数据，2019年五月每天平均有4800名移民通过美国边境——不难想象特朗普“抓了就赶”的移民政策在美国国内能够拥有政治市场。

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美国西南边境逮捕非法移民数量。（FY表示不同财政年）图片来源：美国国土安全部


“移民保护协议”还是“移民迫害协议” ？

美国国土安全部在2019年十月对移民保护协议的评估中写到，在过去的九个月中，国土安全部与墨西哥政府协作将MPP协议下的55000名移民遣送到了墨西哥，在边境的中美洲家庭减少了80%——来自洪都拉斯、萨尔瓦多和危地马拉的家庭是美国边境移民的主要来源；相比五月的峰值，九月在边境被捕的非法移民减少了将近64%；近两万人被安置到了墨西哥北部，加之国际移民组织“协助自愿返回”（Assisted Voluntary Return）项目参与人数的增加，可以推测在55,000多名移民保护协议下的遣返者中，有很大一部分选择了放弃他们的庇护申请。

根据国安部的数据，移民保护协议的确取得了减少中美洲移民的成效，但协议里的承诺都得到兑现了吗？

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图片来源：NBC新闻。




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“必要的人道主义保护”和“安全的第三国”？

在移民保护协议下，墨西哥将为在境内等待美国移民听证的庇护申请者提供保护。但墨西哥对特朗普的移民政策安排并不满意。墨西哥外交部长Marcelo Ebrard表示“墨西哥不会成为美国的垃圾场，也不会将难民送到危险地区”。诸多前往美国南部边境的寻求庇护者都有在墨西哥北部边境城市被黑帮绑架、抢劫、暴打和强奸的经历，在多起针对移民的犯罪活动中都有墨西哥官员的参与，加之墨西哥近98%的犯罪最终都在没有解决的情况下不了了之，针对移民的犯罪行为通常不受惩处。此外，被美国单方面识别为“安全第三国“的危地马拉也并不安全。




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有限的法律援助

国土安全部在移民保护协议中表示移民在墨西哥境内将能够获得必要的法律援助。虽然在协议下每个人都有权利自费聘请律师，但对于被迫留在墨西哥的寻求庇护者来说，找到法律代理人几乎是不可能的。在雪城大学去年6月的一项调查中，只有近1.3%的参与者有法律代理人。最近的几个月，美国政府又为获得代表权和聘请律师设置了新的障碍。




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超负荷运转的移民法院

人权观察（Human Rights Watch）去年5月8日至10日在埃尔帕索法院听证会旁听时，被安排出庭的MPP寻求庇护者大约为每天20-24人，三个月后人权观察重返旁听听证会时，四名法官每天一共要审理约250件案件，每位法官平均要审理60件以上的案件。数量繁多的听证案件不可避免地导致了系统中的诸多错误和混乱，一些出庭的寻求庇护者发现自己的案件并不在系统中，或者受到了相互冲突的指示，同时其他不在移民保护协议下的庇护申请听证也因法院无暇顾及而被延迟数周。据路透社报道，一位美国移民官员表示，移民保护协议已经“破坏了法庭”。


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美国西南边境庇护法庭审理情况（2013-2018财年）。以2016年为分水岭，授予庇护身份的数量大幅下降，待处理的庇护案件大幅上升。

图片来源：美国国土安全部




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“协助自愿回国”项目对寻求庇护者极可能产生不利法律后果

国际移民组织胡亚雷斯办公室负责人Rigol Ploettner表示，截止去年八月底，MPP计划中有大约500名寻求庇护者被转介到“协助自愿回国”项目，其中95%的人都符合MPP的要求。在不告知和撤回庇护申请的情况下离开将会对庇护寻求者造成不利的法律后果：在接收美国的驱逐令时缺席将可能导致长达十年禁止进入美国的禁令。而目前国际移民组织并没有直接的退出机制。


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图片来源：Vox。


“美国优先”移民议程下重塑的移民群体

长期以来的移民历史为美国的移民法建立了“家庭团聚，接纳对美国经济有价值的高技术移民，保护难民，以及促进多样性”的原则。特朗普上台以后，美国的移民政策转向了更加保守的方向。特朗普政府在去年七月移民政策修改后表示，将确保新的合法移民能够自力更生，不受偏见也不受偏袒。然而对潜在拖累税收体系者的淘汰必然会将拉丁美洲、非洲和亚洲部分地区的穷人处于不利地位。

随着时间的推移，能够获得绿卡的人将越来越多是拥有更多财富和高等教育的人，仅因为有家人在美国而获得绿卡的人将变得越来越少。一项研究显示，来自欧洲和加拿大的移民最不可能受到移民新规的影响，相比之下，将近四分之三来自墨西哥和加勒比海地区的移民收入在中等偏下，获得绿卡的机会更小。

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新政策可能对不同地区出生的人申请绿卡产生的不利影响。排除难民、寻求庇护者和其他基于人道主义原因的移民，至少81％来自墨西哥和中美洲的的移民会有一个不利因素。这些不利因素包括：失业或未入学，英语不流利，收入低于联邦贫困线的125％，非高中毕业生，18岁以下或61岁以上收入低于联邦贫困线125％。

图片来源：纽约时报

  



移民保护协议施行时间线



2019年

1月


移民保护协议在加利福尼亚圣地亚哥地区生效。

3月


协议扩展到墨西卡利（Mexicali，墨西哥与加利福尼亚东南边界）和胡亚雷斯（Juárez，墨西哥与得克萨斯西南边界）

6月


在特朗普政府对墨西哥的关税压力下，最初只针对洪都拉斯、危地马拉、萨尔瓦多三国的移民保护协议将范围扩大到所有说西语的国家

7月


美国与危地马拉达成庇护协议，将在南部边境寻求庇护的洪都拉斯和萨尔瓦多移民遣送至危地马拉；同时移民保护协议在墨西哥湾的塔毛利帕斯州（Tamaulipas，墨西哥东北部边境州）施行

9月


美国国家人口、难民和移民局（PRM）资助国际移民组织（IOM）550万美元为墨西哥北部边境沿线城市的第三国寻求庇护者提供庇护所、1190万美元为离开庇护所寻找生计的移民提供现金帮助。

11日，美国最高法院暂时性允许特朗普政府对7月16日以后经过第三国但并没有在第三国申请庇护的移民实施庇护禁令

10月


在美国边境被逮捕的非法移民从5月的144000下降至45000，减少近70%

11月


美国－危地马拉庇护协议开始实施

2020年

1月


美国国土安全部代理副部长Ken Cuccinelli确认特朗普政府将把在美国寻求庇护的墨西哥移民遣送至危地马拉。



参考文献

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15. Advocates Say President Trump's Immigration Policy Is 'A Tool Of Cruelty'. (2019, October 1). Retrieved from https://www.npr.org/2019/10/01/765987523/advocates-say-trump-s-immigration-plan-creates-nightmarish-situations

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17.  Trump Administration's 'Remain In Mexico' Program Tangles Legal Process. (2019, May 9). Retrieved from https://www.npr.org/2019/05/09/721755716/trump-administrations-remain-in-mexico-program-tangles-legal-process

18.  President Trump’s claim that Democrats created ‘catch and release’ policies. (2018, August 4). Retrieved from https://www.washingtonpost.com/news/fact-checker/wp/2018/04/04/president-trumps-claim-that-democrats-created-catch-and-release-policies/

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