伊进美退?伊核协议维也纳谈判前后

作者:陈娟 发布时间:2021-04-28 来源:复旦中美友好互信合作计划+收藏本文



4月6日到9日,伊核协议相关各方在维也纳举行会议,商谈美重返核协议和取消对伊朗制裁等问题。各方对谈判结果都较为满意,但伊核协议维也纳谈判刚结束,伊朗就又开启了其核计划,意在向美国施压,借此向美国表明,美国对伊朗的“极限施压”政策已经失去效用。由此可见,美国对伊朗“极限施压”的制裁在一定程度上形成了反效果。何时解除制裁和解除多大程度的制裁都是摆在美国、伊朗和与会方面前共同的难题。在未来两个月内,美、伊及核协议谈判各参与方会继续围绕“两个清单”展开磋商,美伊围绕核协议的新一轮博弈和斗争才刚刚开始。


一、谈判前一周:
美国释放缓和信号,伊朗要求美国少说多做


在距离此次伊核协议维也纳谈判约一周前的时间,美国政府几次有意释放与伊朗缓和关系的信号,表明自身积极态度以试探伊朗,但遭态度强硬的伊朗拒绝,并没有接受美国的提议。

据卡塔尔半岛电视台援引美国Politico网站的报道称,美国政府计划将在本周推出一项与伊朗重启和谈的新建议,即要求伊朗停止铀浓缩20%,以换取美国减轻部分制裁。拜登政府的一位高官表示华盛顿愿意相互恢复核协议,与国际伙伴讨论返回的最佳方式,包括采取一系列初步和相互的步骤。伊朗新闻台(Press TV)援引伊一位官员的话说,德黑兰不会停止铀浓缩20%,除非美国取消所有各种形式的制裁。他还称这符合核协议第36条。无独有偶,3月30日,美国又提出了释放伊朗在韩国的资金以换取伊朗停止铀浓缩,被伊朗拒绝。伊朗总统鲁哈尼称,美国现政府仍然在继续执行前任总统唐纳德·特朗普的“极限施压”政策,拜登政府说得太多了,但在解除制裁方面并没有采取任何实际而严肃的步骤。他表示,只要美国政府认真执行取消制裁的决议,伊朗准备一天内回归核协议。

重回核协议一事肇始于美国前总统特朗普2018年退出了伊核协议。2019年,伊朗遂开始逐步放弃履行该协议主要条款。直到2021年初,特朗普下台、拜登上台后,新一届美国政府表示愿意重新回到伊核协议中,但要求伊朗首先履行其义务。而伊朗则要求美国先解除施加在其身上的所有制裁。

根据美国Axios网站报道,观察家们多次强调,重启核协议无疑是个艰难的过程,如果僵局没有大的突破的话,这一过程可能会持续几个月。在这一过程中,美国了解和参与伊朗核问题的官员们称,拜登政府为重启核协议做的努力面临三大主要障碍:第一,缺乏直接的联系渠道;第二,伊朗政权内部的分裂;第三,伊朗大选在即。而美国与伊朗的所有联系都是间接地通过E3(法国、英国和德国)或是俄罗斯、中国和欧盟,这将耗费更长的时间,况且这些间接途径产生很多误解。

欧盟4月2日宣布下周二(4月6日)将在维也纳与核协议缔约国所有各方(包括美国)举行会议,以明确取消制裁和履行核协议条款。欧盟一位负责人指明美国和伊朗不会进行直接而是“间接的”谈判。他还说,美、伊及世界大国将致力于制定两份谈判清单,一份是华盛顿可能取消的制裁,另一份则是伊朗需要履行的核协议条款。他还提到,所有各方都希望在两个月内达成协议。欧盟这位负责人称,“我们将按照这两个清单进行谈判”,并在某个时候将这两份清单合在一起。最后,将在两个月内(6月之前)完成谈判。美国国务院发言人普莱斯周一(4月5日)称,美国不低估挑战的规模,也不期望立即出现突破,因为这些讨论将会像预期的那样困难。

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美国国家安全顾问沙利文接受美国有线电视新闻网(CNN)采访,表示伊朗核协议问题存在外交途径。视频截图来源:CNN。

二、“间接谈判”美伊隔空喊话缺乏互信,
伊朗发展核计划向美国施压

4月6日,在欧盟的主持下,核协议联合行动委员会在维也纳举行会议,这次会议是由俄、中、法、英、德、伊和美的副部长级别官员参加,主要讨论美国重返核协议进程、取消对伊朗制裁和伊朗撤回减少履行核承诺的行动等。此次会议是以“间接谈判”形式举行,即伊朗和美国代表不直接进行面对面会谈,而是通过第三方传递信息等形式进行。与会的谈判各方制定了两张清单,一张是美国应该取消的对伊制裁,另一张是伊朗应该遵守的核协议条款。围绕这两个清单,与会各方平行进行了谈判。各方都希望最终能将这两张清单合并,并在两个月内达成协议。

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当地时间4月6日,维也纳,伊朗核问题全面协议相关方会议举行。图片来源:新华社。

核协议各方周二(4月6日)结束了在维也纳第一阶段的谈判,一致商定再举行两次专家级别的会议,来讨论取消有关伊朗核协议的制裁和技术措施。欧盟代表称,这次会议是积极的、建设性的,大家普遍感到团结,并对联合外交进程有信心。白宫发言人珍·普萨基周三(4月7日)提到,美伊双方在维也纳的间接会谈是“有建设性的初步举措,现在只是起步阶段”。美国国务院发言人尼德·普莱斯4月8日称,美国愿意取消对伊朗的制裁,包括与2015年《联合全面行动计划》(JCPOA,即伊核协议)不一致的制裁,以重返伊核协议,但没有提供细节。会谈后,伊朗方面也表示满意。伊朗总统鲁哈尼7日称,初步讨论取得了“成功”,为挽救这项协议开启了“新篇章”。

伊核协议缔约国多边谈判在结束4天会议后于4月9日结束。伊朗提出取消各类总计1600种的制裁清单。在会议的最后一天,与会者审查了专家委员会就可能采取的步骤提出的看法,为使美国重返核协议铺平道路。俄罗斯代表称与会各国对各个专家委员会的初始工作完成情况表示满意,并指出伊核协议委员会下周将举行会议,以保持已取得的积极势头,从谈判转向落实。另一方面,中方代表称各方正在与时间赛跑,以让美伊履行核协议。

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伊核协议会谈现场图。图片来源于网络


伊核维也纳谈判刚结束,伊朗就又开启了其核计划,意在向美国施压。据卡塔尔半岛电视台4月10日报道,伊核协议维也纳谈判刚结束,伊朗又开始启动了新的离心机生产线并正式开启了在阿拉克核反应堆的第二个重水生产部门。4月10日是伊朗国家核技术日,当天伊朗总统哈桑·鲁哈尼发表讲话强调,伊朗的核计划方案是和平的,伊朗不追求核武器,自2015年一直在合乎法规的情况下和平发展自身的核事业。鲁哈尼强调其依然恪守核不扩散承诺。伊朗外交部当天称,只要华盛顿愿意履行核协议中的承诺,维也纳会谈的积极势头还是可以保持下去。

德黑兰一再要求华盛顿取消自2017年以来实施的所有制裁,但是美国官员解释说,如果美国这样做,将陷入僵局。美国打算取消不符合《核协议》的制裁,但这并不意味着取消自2017年以来对伊朗实施的所有制裁。美国国务院发言人贾丽娜·波特称,预计美下周将恢复与伊朗核协议工作组的会谈,届时各国代表团将回到各自国家进行磋商。外交官们希望能在今年6月18日伊朗总统大选之前达成协议。另一方面,国际原子能机构指出伊朗一项新的违反核协议(即储存浓缩铀)行为。就此,法国外交部指出伊朗不应该在取得“积极”谈判一周内挑衅,以免破坏现有的行动。据德黑兰大学国际关系学教授哈桑·艾哈迈迪彦称,伊朗在不断发展核计划,就是向美国施加压力,使其回到核协议中来。奥巴马在任时期的防核扩散协调员加里·苏木尔称,伊朗将会继续发展其核力量直到华盛顿对此作出反应并取消所有制裁,但这需要大量的谈判。

此外,4月11日伊朗纳坦兹核设施遭网络袭击,伊朗方面坚称是以色列实施的恐怖主义行为,借此表达对美伊核谈的不满。以色列对此事既不承认也不否认。伊朗总统鲁哈尼称,伊朗提高了铀浓缩比率并安装了新的离心机,这是对以色列袭击的回应。美国《华盛顿邮报》则称,以色列最近袭击伊朗的纳坦兹核设施可能会破坏美国拜登政府为重返核协议所做的外交努力。以色列当局通过其总理内塔尼亚胡多次强调对美国重返核协议“强烈”反对,并指出以色列最近的袭击将导致其变得更为复杂。如果以色列坐实是该事件的始作俑者,那么有媒体认为以色列一直将伊朗视为其在中东的主要威胁,不希望美伊能重返核协议并取消对伊制裁。这次以色列借维也纳伊核协议谈判取得进展之际袭击伊朗核设施,不免让人有“带节奏”的嫌疑。部分专家认为,这也从侧面反映了美国拜登政府与以色列关系不如前任特朗普政府密切,而以色列依旧我行我素,在中东地区采取鲁莽和冒险行为,增加了地区的动荡和危险性。

三、伊核协议谈判的前景


经过国际原子能机构多年来对伊朗的各项核查,没有充足证据表明伊朗存在核武器。伊朗也多次表示不以追求核武器为目标,所以国际社会和世界主要大国才于2015年最终签定伊核协议(简称“JCPOA”),规定一方面国际社会(包括美国)解除对伊朗的各项经济、政治、外交等领域制裁,另一方面伊朗恪守承诺,在核协议框架范围内和平利用核能。2017年美国前总统特朗普上台伊始就认定该协议(JCPOA)存在缺陷,随后擅作主张单方面退出并对伊实施“极限施压”政策,导致伊朗减少履行核协议,美伊矛盾和冲突不断升级加剧。今年初,拜登总统上台,宣扬要重返伊核协议并与协议缔约国协商,召开了此次维也纳会议,试图通过第三方、“非直接”与伊朗接触,以期达成某些共识和成果。

此次伊核协议维也纳会谈取得了一定进展,与会各方都对此表示了积极评价,并将继续举行磋商,以推动事态的进展。据公开消息看来,美伊谈判的矛盾和分歧点主要集中于伊朗要求美国取消全部制裁,而美国称取消与核协议不符的那部分,而不是全部施加在伊朗身上的制裁,这当中就存在了讨价还价的空间。从事态进展来看,正如专家所言,美国上届特朗普政府基本用尽了对伊朗的所有制裁迫使其放弃核计划并重返核协议,但没有成功,伊朗仍然在发展其核事业,但这并不是美国希望看到的。伊朗在维也纳会议刚结束就重启核计划,意在向美国施压。对此,拜登政府将会如何处理,还有待时间来说明。

从目前情况来看,尽管美伊重返核协议不是没有可能性,但难度较大。在维也纳会议前,美国想通过分步对等来给伊朗逐步取消制裁,但遭到伊朗拒绝。伊方要求美国先行全面解除所有制裁,然后伊朗才恢复履行核协议。经过维也纳会议的联合商讨,美国同意取消对伊朗不符合核协议的制裁,而不是全部制裁,伊朗方面则坚持要美国取消全部制裁。核协议缔约国各方代表在抓住此次会议的积极势头,试图从两个清单平行开展对伊、对美工作,希望能够在6月份伊朗总统大选前取得成功。在维也纳会谈刚结束,伊朗就马不停蹄地开展核计划,意在向美国施压来解除制裁,在与美的较量中从被动遭受制裁到主动反击,通过谈判和施压“两手抓”逐渐掌握对美的主动权。因为美国和伊朗都明白,“极限施压”和制裁对伊朗已经起不了大的作用,美国已经无计可施,只能任由伊朗作为。

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据路透社报道,以色列总理本雅明·内塔尼亚胡(右)坚决反对美国与伊朗达成任何形式的核协议。图片来源:卡塔尔半岛电视台官网。

对短期未来美伊核问题趋势分析:美国对伊朗“极限施压”的制裁并没有让伊朗的行为得到改观,却适得其反。伊朗的违反行为来提醒华盛顿没有核协议,世界会是什么样子。 距离参加维也纳谈判的各国专家们希望在两个月内取得成功、让美国重返核协议并取消对伊制裁的目标还相差较远。尽管拜登政府一直宣扬要重返核协议,但在取消对伊制裁上还存在很多问题。何时解除制裁和解除多大程度的制裁都是摆在美国、伊朗和与会方面前共同的难题。伊朗总统鲁哈尼则要求美国能够先解除制裁,然后伊朗停止核计划。今年是伊朗的大选年,鲁哈尼希望维也纳谈判取得成果并且美国取消对伊制裁,成为其当政时期的政治遗产。因此,在未来两个月内,美、伊及核协议谈判各参与方会继续进行上述围绕“两个清单”的磋商,美伊围绕核协议的新一轮博弈和斗争才刚刚开始。

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当地时间4月6日,维也纳,伊朗代表团团长、副外长阿拉格希(右)抵达召开会议的酒店。图片来源于网络。

纵观维也纳谈判前后,伊朗政府一直表现出“示强”的姿态,不轻易向美方低头妥协,更有甚者开启核计划向美国施压以迫使后者取消制裁,不论是温和派当政的伊朗现政府还是可能由强硬派接班的下届政府,伊朗对美在核协议上的态度都偏向于强硬,并向美国发出信号:不管有没有核协议,伊朗照样能够不受美国制裁的限制。而美方一直都希望能重返核协议,希望伊朗停止违反协议的行动,但美国和伊朗都很清楚美国用尽各种制裁仍不能达到目的,因此美国在这场博弈中已经没有什么底牌和筹码,最多只是寄希望于多边会谈能够获取更多好处。但重返核协议对美国的意义和重要性要大于对伊朗的意义和重要性,换句话说美国更加迫切需要重返核协议。那是因为如果美国不重返核协议,它的单边主义制裁又失效了,美国别无他法来遏制伊朗,从而难以实现其国家安全战略目标,拜登也无法兑现其承诺;而伊朗如果不重返核协议,它也能进行其核计划而不受美国制裁的限制。这正是伊朗想向美国传达的信息。总之,美国想取得突破,必须采取主动,参与到多边谈判并取消对伊制裁。

作者 | 陈娟 复旦大学国际问题研究院博士后

参考文献

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