当前外部环境不确定性加剧，外需拉动作用趋弱，亟需通过激发内需潜力稳定经济增长。

从国际看，外部冲击压力加大进一步凸显扩大内需的重要性。外需变化可能对我国经济增长造成较大影响。

从国内看，我国供需关系发生重大变化，促进供需在更高水平上实现动态平衡，是全方位扩大国内需求的重要前提。

2020—2024年，我国内需对经济增长的年均贡献率为83.6%，较2016—2019年年均贡献率下降17.1个百分点。

在消费方面，2024年最终消费支出对经济增长的贡献率为44.5%，是除2020年外近17年的最低水平。

我国居民消费不振更为突出，居民消费支出占国内生产总值（GDP）的比重2004年之前大体维持在40%以上，2010年下降到34.6%的低点，此后大体在35%—40%的区间波动，低于世界银行统计数据平均水平。

扩大内需进入到需要更加依靠扩大消费的阶段。城市商业是城市居民商品消费和服务消费的主要渠道，占居民消费比重超过80%，是畅通国内大循环的关键环节。推动城市商业提质升级行动，通过优化商业设施布局、创新业态模式、提升商业品质，将有效激发消费潜力、创造有效需求，为经济稳定增长提供坚实支撑。这是扩大内需、增强经济发展韧性的必然要求。

图表1：货物和服务净出口对GDP增长贡献率（%）

资料来源：国家统计局

图表2：最终消费支出对GDP增长贡献率（%）

资料来源：国家统计局

经济增长正面临内需不足和结构失衡的巨大挑战，在此背景下，以人为核心的新型城镇化将形成新的增长动力，城市群都市圈的集聚效应将得到充分增强，不仅可以有效地促进内需潜力的释放，拉动投资和消费增长，也可以持续推动产业结构的调整，优化产业布局。

“十四五”时期，我国常住人口城镇化率从2020年的63.9%提高到2024年的67%，超过1.7亿的农业人口落户城镇，市民化成效明显。19个城市群常住人口占全国的比重提升至75%左右，GDP占全国的比重达到83%以上，城镇化的空间结构也持续优化。

我国城镇化发展新的坐标方位：

城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

“十五五”规划《建议》中强调，深入推进以人为本的新型城镇化，一方面推动农业转移人口市民化，公共服务均等化；另一方面强调城市走内涵式集约发展之路，大力实施城市更新，盘活闲置资产，如僵尸工业用地、低效用地等。

图表3：中国城镇化进入减速期

资料来源：中国社会科学院农村发展研究所

新时代城市更新不再是简单的旧城改造或房地产开发，而是转变为促进城市产业结构优化、人居环境改善、历史文化保护、社会治理创新的综合性战略举措，面临着前所未有的发展机遇与挑战。2024年，全国有6万多个城市更新项目在进行，投入约2.9万亿元，已有28个城市成立了城市更新基金，总资金规模达4550亿元。同年底的中央经济工作会议还提出，要新增100万套城中村和危旧房改造，给白名单项目的贷款额度增加到4万亿元。城市更新已经成为拉动内需的重要力量。

图表4：中国城镇化进入减速期

资料来源：自主整理

在空间结构上，存在“大商圈强、小街巷弱”的问题。当前城市商业发展依然呈现“核心集中、外围薄弱”的格局，体系化建设失衡。各地普遍重视中心商圈的提质扩容，却相对忽视了社区级商业和背街小巷的日常消费功能，导致商业空间层级不均、服务覆盖不全。在时间维度上，存在“南北差异明显、淡旺季不均衡”的痛点。在管理机制上，存在“管得多、活力弱”的问题。

图表5：城市一刻钟便民生活圈建设

资料来源：《2024年度城市一刻钟便民生活圈发展报告》

图表6：便民生活圈的业态功能

 资料来源：《2024年度城市一刻钟便民生活圈发展报告》

城市商业投资已到峰值，现在进入去库存阶段，过去的粗放型投资导致城市商业供过于求。从空置率来看，主要城市空置率仍维持较高水平，2024年，全国重点27城600+样本购物中心平均空置率创近四年新高。其中， 出租率超95%的购物中心占比超四成，约3成购物中心空置率超10%，存量空间优化盘活是目标，此前已发布《城市存量空间盘活优化规划指南》。

图表7：24城购物中心平均空置率

资料来源：赢商网

图表8：全国商业地产销售额情况

资料来源：国家统计局，联合资信

传统商业业态面临严峻的转型压力，线上零售迅速发展。2024 年百货店零售额同比下降 2.4%，根据中国百货商业协会公布的数据，大型零售企业营业收入指数连续 7 年下降，且下行趋势尚未扭转。线上业态发展迅速。2024年，全国网上零售额155225亿元，比上年增长7.2%。其中，实物商品网上零售额130816亿元，增长6.5%，占社会消费品零售总额的比重为26.8%。从服务消费来看，2024年的宏观消费数据显示，服务消费增速（6.2%）远超商品零售（3.2%）。

图表9：2024 年以来全国 50 家重点大型零售企业月度零售额增速情况（%）

资料来源：国家统计局、中华全国商业信息中心，联合资信

图表10：近十年实物网上零售额增速情况

资料来源：国家统计局，联合资信

部分服务领域存在供给短板，未能充分满足消费需求。在养老服务方面，2023年我国每千名65岁以上老人对应的注册登记的养老床位数为24张，仍低于美国（29张）、日本（28张）。同时，养老床位使用率只有50%左右，反映养老服务的供给质量可能存在较大提升空间。在文体设施方面，我国人均体育场馆面积仅2.6平方米，远低于发达国家。在旅游住宿方面，部分地区配套设施不完善、同质化竞争激烈、高品质个性化产品供给不足等问题也较为突出。

图表11：服务消费低于趋势值

资料来源：wind、粤开证券研究院

图表12：中国服务消费占比显著低于发达国家（2023年）

资料来源：wind、OECD、粤开证券研究院

消费供给的结构性矛盾是原来单一、粗放的消费供给方式与当下日益个性化、多层次、时代特色鲜明的消费需求间的不匹配、不平衡。过去商业地产开发过热、同质化竞争加剧、区域发展不平衡等问题表现在当下的城市商业供给中，《方案》则是针对当下的问题提出行动指南。

当前，我国城镇化进入以存量提质为核心的发展阶段，城市更新已成为推进城市现代化的重要路径。推动城市商业提质升级行动，通过引导城市商圈、步行街等差异化、体验化、数字化发展，大力发展首店经济、首发经济等新业态新模式新场景，将有利于满足消费者对高品质生活的追求。《方案》针对性解决我国目前城市商业的商业用房空置率较高、城市商业发展体系化建设失衡等问题，是适应消费升级、满足人民美好生活需要的重要举措。 

图表13：全国商业地产开发投资情况

资料来源：国家统计局，联合资信

图表14：全国商业地产新开工面积情况

资料来源：国家统计局，联合资信

城市商业涉及多方面，包括消费、城市更新等。《方案》是首个有关城市商业的独立政策，融合城市更新与促进消费。

图表15：发展脉络

资料来源：自主整理

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整准确全面贯彻新发展理念，认真践行人民城市理念，坚持城市内涵式发展，结合持续推进城市更新，实施城市商业提质行动，构建以全国示范步行街（商圈）为引领、特色商业街区为支撑、一刻钟便民生活圈为基础，布局合理、设施齐全、业态丰富、供给优质、安全便利的城市商业体系，激发城市商业发展内生动能，释放多样化、差异化消费潜力，助力经济高质量发展。

城市商业是城市经济高质量发展的重要引擎，是现代商贸流通体系的重要组成，是大力提振消费、全方位扩大国内需求的重要载体，在繁荣市场、稳定就业、保障民生、对外开放中发挥着重要作用。

人民城市理念：人民城市理念是习近平新时代中国特色社会主义思想在城市发展领域的集中体现，核心要义是“以人民为中心”，即城市发展的一切出发点和落脚点都是为了满足人民日益增长的美好生活需要，坚持人民主体地位，让人民成为城市建设、治理和发展的受益者、参与者、推动者。

城市内涵式发展：城市内涵式发展是相对于“外延式发展”（规模扩张、占地增容、人口机械增长） 而言的发展模式，核心是通过 质量提升、效率优化、结构升级、功能完善 实现城市可持续增长，强调 “由大到强”“由量到质” 的转变，本质是 “集约型、高效型、可持续型” 的城市发展道路。

充分发挥步行街（商圈）引领带动城市商业体系建设的作用，打造消费升级载体、城市形象名片和对外开放窗口。

开展全国示范步行街（商圈）创建，结合城市更新，“一街一策”“一圈一策”推进现有步行街（商圈）设施改造和业态升级，促进国内外优质品牌、新业态新模式新场景集聚，优化营商和消费环境，打造一批立足本地、辐射全国、面向世界的全国示范步行街（商圈）。

消费升级的“助推器”。全国示范步行街（商圈）积极推进商品和服务业态合理布局、动态更新，引进国际精品、国货“潮品”、外贸优品，发展沉浸式、体验式、互动式业态和场景，开展形式多样的消费促进活动，通过这些活动把“人气”变成“商气”，让“游客”变成“顾客”。2024年，全国示范步行街（商圈）共实现客流量超4000亿人次、营业额超5000亿元，创造就业岗位超80万个，刚刚过去的中秋、国庆假期，全国示范步行街（商圈）客流量、营业额同比分别增长8.8%、6.0%，为各地促消费、扩内需、稳就业提供了有力支撑。

创新发展的“先行区”。全国示范步行街（商圈）着眼数字经济与实体经济融合、商旅文体健融合、国内国际融合，让步行街（商圈）成为城市商业创新转型的前沿阵地。据统计，全国示范步行街（商圈）共拥有中华老字号店铺400余个，各类首店、旗舰店4000余家。其中，石家庄湾里庙步行街利用街区开放空间建设“商业盒子”填补业态空白，成为年轻消费者的网红“打卡地”。上海南京路步行街紧抓免签政策优化契机，成为海外游客入境消费“第一站”。

城市形象的“新名片”。各地充分发挥步行街（商圈）集购物休闲、文化体验等功能于一体的平台优势，推动传统文化、时尚生活与城市商业有机结合，以步行街（商圈）为载体，把历史建筑用起来、使文体资源活起来、将周边区域串起来，让商业氛围浓起来，打造靓丽的城市名片。

引导特色商业老街、工业遗址改造的创意街区、特色业态专业街区、旅游休闲街区等特色商业街区创新发展，面向所在区域、辐射全市范围的消费人群，以独特场景、新型业态和创新经营模式营造差异化消费体验，为城市商业体系提供支撑。

支持各地因地制宜探索开发可操作、可借鉴的特色商业街区发展路径。

建立特色商业街区运营情况重点监测和联系机制，鼓励通过“结对子”等方式开展街区间交流合作，指导街区深入挖掘地域特色，提升商业质量和文化底蕴。

案例：江西景德镇陶溪川文创街区-拓宽产业边界

文化街区营造了更优质的发展环境，拓展了产业边界，有利于促进物质生活和精神生活“双提升”。隐于闹市的文化街区，大都占有优越的空间区位，街区内浓厚的文化氛围和创新环境，对高水平人才和创新型企业具有很强的吸引力，为新的文化产业、“文化+科技”等新业态提供了肥沃土壤。

江西景德镇陶溪川文创街区将传统陶瓷技艺与现代文创产业有机结合，吸引了大量创客和创业实体入驻，推动了陶瓷产业从传统制造向高端化、多元化、集聚化的发展。此外，街区内的不同产业之间通过资源共享和优势互补，形成协同效应。如陶瓷艺术展览馆与周边的咖啡馆、书店合作，推出联名活动，为游客提供一站式的文化消费体验；手工艺品店与设计工作室合作，共同开发创意产品，提升产品的文化内涵和市场竞争力。

产业间的有机互动与协同协作，不仅丰富了街区业态，也为游客带来了多元化的消费选择，有力推动了整个街区的可持续发展，成为人文经济追求经济、社会和文化协同发展、可持续发展的生动实践。

进一步夯实一刻钟便民生活圈在城市商业体系中的基础性、保障性作用，满足所在社区居民日常生活基本消费和品质消费需求。

在有条件的地级市全面推进一刻钟便民生活圈建设，开展全域推进先行区试点，实现试点地区市、县主城区社区全覆盖。

引导商业资源下沉社区，聚焦布局更优化、业态更丰富、服务更优质、管理更智慧，结合完整社区建设，优化家政、养老、托育、助餐等服务设施布局，补齐社区商业网点短板，提升社区商业供给质量，打造一刻钟便民生活圈升级版。

图表16：一刻钟便民生活圈

资料来源：《基于韧性理念的社区邻里中心模式研究》

根据商务部公布，2024年全国210个城市一刻钟便民生活圈试点地区累计建设便民生活圈5188个，建设改造门店137.1万个，带动就业超732万人，服务居民近1.2亿人。

《关于加力推动城市一刻钟便民生活圈建设扩围升级的通知》到2030年实现“百城万圈”目标，打造500条“银发金街”、500个“童趣乐园”，推动一批基础型、提升型便民生活圈转变为品质型，居民满意度达到90%以上，商业网点连锁化率达到30%以上。

面向消费者综合型购物休闲需求，在城市中心区域、重点步行街（商圈）、旅游休闲街区、夜间文化和旅游消费集聚区培育一批大型商业综合体，集聚多元化业态、场景和服务，提升国际化、高品质消费吸引力，一站式满足多元消费需求。

改造提升一批传统百货店、购物中心（存量提质），打造商品和服务供给丰富、购物休闲等功能齐备的消费载体。

支持符合条件的商店成为离境退税商店，扩大入境消费。

综合消费需求是指消费者在单一消费决策场景中，基于“功能满足+体验升级+社交价值”的复合诉求，对跨品类商品、多元服务、场景化体验的组合型需求。其核心特征并非“多种需求的简单叠加”，而是需求之间存在强关联性、场景融合性和体验连贯性，本质是消费升级背景下“从‘商品购买’向‘生活方式消费’转型”的必然产物。

据中国商业联合会发布的《2024 年上半年商业综合体发展报告》显示，2024年上半年全国重点城市商业综合体总客流量达48.6 亿人次，同比增长 15.2%；销售额突破 9800 亿元，同比增长 12.8%，其中体验类消费占比从 2023 年的 35% 提升至 42%，成为拉动销售额增长的关键动力。

综合消费需求的诞生并非偶然，而是“收入增长、社会变迁、技术进步、政策引导”多因素共振的结果，符合消费发展的客观规律。

发展仓储会员店、专业店等业态，实行储销一体、批零兼营，满足特定商品供货和消费者购买需求。

因地制宜培育奥特莱斯、品牌专卖店、折扣店等业态，与旅游线路、休闲产业有机结合，打造国内外各层次优质品牌聚集地。

鼓励主题鲜明、特色突出的快闪店、买手店等新业态和动漫、游戏、电竞、运动等服务消费新场景，培育“小而美”“专而精”的特色店铺。

完善超市、便利店网络布局，提升品牌化、连锁化、智慧化运营水平，满足城市居民即时性、便捷性消费需求。

支持临近居民区的传统商场向“一店多能”的邻里中心转型，配齐一店一早、一菜一修、养老托育等基本保障类业态，引入娱乐、健身等品质提升类业态，搭载邮政快递、代扣代缴、再生资源回收等便民生活服务功能。

指导商贸流通企业与电商企业合作，通过即时零售模式实现线下商业载体与线上平台联动，发展平台下单+门店配送、门店下单+即时配送等模式。

鼓励电商企业与快递企业合作，整合零散需求订单，发展共同配送、集中配送，推广即时配送、无人配送，提高精准响应能力，利用城市空间布局前置仓、智能快件箱、快递综合服务站等设施，提高末端配送效率和服务质量。

引导商贸流通企业学习借鉴先进运营经验，自主开展运营模式更新升级，建立商品准入和品控管理体系，构建高标准、可追溯的供应链管理系统，通过精细化管理严把商品质量关。

创新经营服务模式，提供专业化的售前售后服务和人性化的便民服务，提升消费者购物休闲体验。

（1）促进国货“潮品”消费，鼓励老字号与历史文化资源、新消费品牌联动，打造一批“必购必带”的城市伴手礼。

（2）扩大进口消费，发挥跨境电商零售进口积极作用，吸引国际知名品牌。

进口消费：境外生产的商品通过正规进口渠道进入中国市场，面向国内消费者销售的消费形态。进口消费是“扩大高水平对外开放”的体现，通过降低进口关税、优化跨境电商监管等政策，丰富国内高端消费供给。

（3）发展品质电商，扩大优质商品服务供给。

（4）拓展外贸优品消费，促进内外贸渠道对接、品牌对接、产销对接、标准对接。

外贸优品：原本为出口设计、符合国际标准的“外贸商品”(含出口转内销、内外贸同线生产商品)，通过国内流通渠道面向消费者销售的消费形态。外贸优品消费是“畅通国内大循环”的重要抓手，通过支持外贸企业转型内销，化解出口订单波动风险，同时弥补国内中高端制造业商品的供给缺口。

（5）保障农产品消费，加强“土特产”品牌建设，发展净菜进城新模式，丰富城市居民“菜篮子”。

青岛万基万公司的产品出口到80多个国家和地区，且通过了ISO 9001质量管理体系认证，外贸转内销时不良率高达15%—20%，甚至遭到部分客户投诉、退货，月销售额仅40万元，根本原因就是产品标准不一。

图表17：一刻钟便民生活圈

资料来源：自主整理

（1）组织开展“购在中国”系列活动，培育创新多元消费场景。

（2）支持“商业+旅游”“商业+文化”融合发展，引导城市商业设施与旅游景点、历史建筑、演艺场馆等协同联动，开发富含地域特色的产品及服务。

（3）支持非遗相关产品和服务进入城市商业设施。支持“商业+体育”“商业+健康”业态发展，增加各类体育场地设施等服务消费场所供给，充分发挥大型体育赛事引流作用，开展配套消费促进活动，推动体育赛事进街区、进商圈。

（4）有关挑战：

跨部门协同联动机制有待完善，商旅文体健五大领域分属不同管理部门

业态融合和场景创新有待加强，各地都在积极推动商旅文体健融合，但不少融合项目仍停留在业态简单叠加阶段，内容同质化严重，缺乏具有持续吸引力的主题内容与场景。

商旅文体健资源整合效能有待提升，设施资源和数据资源都有待整合。

图表18：浙BA带动综合消费22亿元

资料来源：浙江省人民政府

（1）建立完善城市应急保供预案，强化市场运行分析监测，提升应急响应速度。

（2）加强生活必需品流通保供体系建设，提升重点设施防灾减灾救灾能力和供应链韧性。

（3）支持新建商业设施集成“平急两用”功能，拓展存量商业设施使用场景，纳入商务领域“平急两用”公共基础设施范围，确保“平急两用”公共基础设施与城市商业设施融合性。

“平急两用”公共基础设施是指兼具日常运营与应急转换双重功能的公共设施，平时满足旅游、医疗、仓储、康养等民生需求，急时可迅速转换为隔离收治、物资中转、应急避难等场所。其核心在于“功能复合、空间弹性、转换高效”，通过规划前置、设计预留、建设嵌入，实现“一键切换”的平急转换机制，避免重复建设，提升城市空间利用效率与安全韧性。符合存量优化利用的理念，能够优化资源配置，提升商业运营效率。

图表19：中国韧性城市能级跃进，高韧性城市占比较低

资料来源：《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.16大国治“安”之韧性城市高质量发展》

健全再生资源回收体系，加强回收点、中转站、分拣中心等再生资源回收基础设施建设，支持商业设施集成再生资源回收功能，推广“互联网+”新型回收模式，推动生活垃圾分类与再生资源回收网点衔接融合。

加强二手商品流通网点建设，鼓励有条件的社区利用闲置房屋或委托专业化运营公司设立二手商品寄卖店（点），培育多元化二手商品流通渠道。

深化城市零售业创新提升，“一店一策”开展存量商业设施改造，支持地方将符合条件的商业设施、文化和旅游设施改造项目纳入大规模设备更新及城市更新行动支持范畴，引导商业设施因地制宜开展更新改造，优化交通组织、完善停车系统、增加公共服务设施等场地环境优化工程，引进服务业态、创新沉浸式体验式场景等多元业态创新工程，繁荣城市商业市场。

加强人工智能、物联网、云计算、区块链、扩展现实等技术在城市商业体系中集成应用。

在运营端，完善城市商圈大数据平台功能，拓展全国重点步行街（商圈）客流量、营业额监测范围和时间频次，深入分析研判消费特点及趋势，完善用地规划、招商引资、物流管理、安全保障等智慧服务。

在消费端，完善智能导引、精准营销、云上购物、沉浸体验等智慧商业新模式，推广一批“人工智能+消费”场景。

结合本地经济水平、产业结构、人口总量、消费需求、发展方向等因素，合理确定城市商业设施供给规模，针对市中心、区县、社区等不同层级商业网点，围绕功能、业态、环境、交通网络等方面需求完善详细规划，避免重复建设、盲目发展。

推动城市商业规划与城市国土空间总体规划和详细规划、城市更新专项规划等有效衔接，做到同谋划、同部署、同推进。

持续跟进城市商业网点实际建设情况，定期开展规划落实效果评估和问题诊断，支持通过法定程序调整国土空间详细规划，规范引导空间复合利用和用途转换，优化商业网点布局，推动城市商业发展规划有效落实。

空间复合利用创新模式：

（1）垂直混合开发：商业设施与居住、办公、文化等功能垂直叠加，形成商业下、居住上或商业中、办公上的立体布局。

威海火炬八街将单一居住功能调整为居住、商业、公共服务混合功能，使老街焕发新活力。

（2）平面功能混合：在同一街区内布局多种商业业态和公共服务，打造一站式服务综合体。

宁国市河沥老街通过单元规划，明确商业、居住、文化功能配比，形成老街新韵。

（1）对主要商圈、步行街、商业综合体坪效（每平方米销售额）及出租率开展动态监测，对商业设施供给过剩、运行效率低下的及时调整，供给不足的加快补齐，防范化解存量风险。

存量风险：指已建成并投入使用的商业设施在运营过程中面临的各种风险，主要源于商业设施供给与市场需求不匹配、运营效率低下、资产价值贬损等问题，可能导致商业设施闲置、经营困难、债务违约等连锁反应，影响城市商业体系健康发展。

截至2025年5月，全国3万平方以上已开业零售商业项目总数超6700个，总面积约5.9亿平方米，其中近三成项目面临空置率超15%、租金下滑、客流锐减等问题，大量资产陷入“沉睡”。

成因分析：

规划失衡：商业用地供应与人口分布、消费需求错配，缺乏科学评估

消费转型：线上购物快速发展，分流线下客流，传统商业模式受到冲击；消费需求多元化、体验化，现有商业设施业态单一，难以满足新需求

运营管理落后：商业地产普遍存在重开发、轻运营问题，专业运营团队匮乏。

（2）稳妥有序、因地制宜规划建设地下商业街。

（3）对新建社区商业网点实行动态配比，结合社区人口结构和周边商业供给，合理确定社区商业和综合服务设施面积占社区总建筑面积比例，支持社区盘活闲置场地完善便民服务。

落实加强新兴领域党的建设工作部署，推动步行街（商圈）等城市商业市场主体加强党的建设，服务新经济组织、新社会组织、新就业群体和青年群体党建工作。

鼓励各级政府部门与行业协会、智库机构、经营主体以党建共建为平台，畅通沟通交流渠道，收集听取意见建议、协调落实政策措施、帮助解决实际困难。

（1）各级商务主管部门与相关部门建立工作联动机制，提高政策制定、市场监管效能，形成工作合力。

（2）提高政务服务效率，优化城市商业主体及消费者办事体验，做到行政事项“一网通办”“一窗通办”。

（3）支持步行街（商圈）通过引入专业化运营队伍、成立商户联盟等形式，探索共管共治模式，实现规范化管理、高效率运营。

共管共治模式：在政府引导下，步行街（商圈）通过多元主体协同参与、共同决策、联合执行的治理方式，实现商业街区从政府主导管理向多元主体共治转变。

（1）模式一：商户联盟自治型

上海开鲁路市容环境卫生责任区自治共享联盟，112家商户从被管理者变身街区管家，跨门经营率下降85%，投诉量减少70%

（2）模式二：专业化运营+商户协同型

上海南京路步行街区引入专业运营团队，制定《南京路步行街区管理办法》，实现规范化管理

（3）模式三：党建引领多元共治型

黄石胜阳港街道党建引领商圈共治，通过六共工作法(党建引领、资源共享、难题共解、事务共管、文明共创、活动共办)，实现老商圈焕新

解决传统管理模式的多重困境：政府单一管理力量不足，信息不对称，政策执行与商户实际需求脱节，管理成本高、效率低，且易引发商户抵触情绪；商户被动参与，商户缺乏主人翁意识，对街区事务漠不关心，商业氛围难以形成，街区整体吸引力下降

（1）统筹考虑线上线下、商品服务等不同业态特点，制定合理的支持政策和监管标准，整治“内卷式”竞争，建立公正平等、创新自由的营商环境。

（2）构建以信用为基础的新型监管机制（具体是什么含义，什么是以信用为基础，新在哪里），强化知识产权保护，健全消费者投诉处理和监督评价机制，推动企业诚信经营、消费者放心消费。

新型监管机制：在城市商业治理中，以市场主体的信用状况为核心依据，通过信用信息归集、分级分类、激励约束等手段，替代传统“一刀切”“运动式”监管，构建“事前信用承诺、事中信用分级、事后信用奖惩”的全生命周期监管体系，实现“精准监管、有效监管、智慧监管、公正监管”的新型治理模式。

创新点：

①从“被动应对”到“主动预判”：传统监管是在企业出现违规行为后才介入处罚，属于“事后补救”。新型监管通过大数据分析企业信用数据，提前识别高风险行为，主动发出预警并介入核查，实现“事前预防、事中控制”。

②从“行政主导”到“多元协同”：传统监管主要依赖政府部门的行政力量，监管覆盖面和时效性有限。新型监管构建“政府+平台+商户+消费者”多元共治格局——如政府制定规则，平台承担主体责任（如电商平台对商户信用评级），商户自主承诺守信，消费者参与监督（投诉评价作为信用依据）。

（3）落实落细安全生产责任，强化风险隐患排查，提高城市商业主体突发事件应急处理能力。

支持现代商贸流通体系试点城市统筹使用中央财政资金，推动城市商贸流通企业开展运营和服务设施设备改造，丰富门店网点布局。

根据商贸流通行业特点和发展规律，落实小微企业税费优惠政策，引导企业诚信纳税、合规经营，支持城市商业小微企业创新发展。

发挥各类金融机构作用，丰富金融产品和服务，支持符合条件的商业地产项目发行不动产投资信托基金（REITs），为城市商业提质提供长效融资支持。

将商业发展与人民美好生活需要相融合。随着经济社会的快速发展，消费者需求变得更加多元化、个性化、品质化。我们持续创新业态、丰富供给、改善服务，面向首发新品、时尚名品、潮流精品等消费需求，打造高品位步行街（商圈），让消费者“一站式”享受优质消费资源；面向传统历史、特色文化、潮玩文娱等功能需求，推进特色商业街区建设，打造承载历史记忆、独具地域特色、新兴业态集聚的消费场景；面向“一店一早、一菜一修、一老一小、一收一洗”等居民日常需求。对于这些百姓日常生活的需要，我们推动一刻钟便民生活圈扩围升级，满足城市居民“家门口”消费需求。

将商业发展与城市运行相融合。为更好服务城市日常运行，着力打通城市运行微循环，提升城市经济运行效率。完善城市生活必需品应急保供体系，发挥“平急两用”公共基础设施功能，助力安全可靠的韧性城市建设；通过完善再生资源回收设施与二手商品流通网点布局，提高资源利用效率和绿色低碳发展水平。

将商业发展与开放交流相融合。开放是当代中国的鲜明标识，商业是对外开放合作的重要领域，提倡积极引进国际知名品牌，优化支付结算、免税退税等国际化服务，充分展示中国扩大开放政策成果；将以老字号等国货“潮品”为主体，打造一批承载商业底蕴的“必购必带”城市伴手礼，向世界讲好中国故事；将为全球优质商业资源集聚和创新人才汇聚提供广阔空间，共同分享中国市场发展的红利，实现更大范围互利共赢。

相关研究表明，许多城市社区零售业的消失往往伴随着这些社区在人口方面的衰落，这两个过程是联系在一起的。我国目前面对老旧小区改造和小型社区商业升级改造的难题，中心城区商业过剩与社区商业不足并存的问题突出。对于发展社区商业，BID模式可以提供一些启示。

图表20：纽约 BID 的经济影响（2022 年）

资料来源：《商业改良区（BID）空间治理模式特征和对中国社区更新的启示》

商业改善区（BID）

美国的 BID 在 1980 和 1990 年代频繁形成，反映了对抗城市中心衰退、郊区扩张以及地方政府资金和服务短缺的需求。BID 是由业主自筹资金成立的非营利组织，通过对区内业主和企业征收特别财产税来筹集资金，提供额外的公共服务，如安全巡逻、环境卫生、基础设施改善等。

根据纽约市小企业服务局（SBS）于2002年颁布的《商业促进区成立指南》，若要在纽约市成立BID需经历四个主要阶段：

（1）提出申请，由发起者（可以是业主、商业协会或其他利益相关者）组织街区成员就是否需要成立BID达成初步统一意见，并向SBS提出申请；

（2）政府评估，SBS委任专员根据街区现有的商业环境评估其是否具备成立BID的条件，并领导业主、商户、居民和政府官员等各方利益代表通过民主选举组建“指导委员会”；

（3）街区筹备，由指导委员会领导各项筹备工作，通过组织全员会议和开展需求调查，明确BID的物理边界、税收公式、年度预算以及具体的服务内容，该阶段取得的成果与共识将被整理汇总成“地区计划”并递交SBS审查；

【BID征收的是一种特殊的税金，对象为BID边界内持有商业房产的业主（住宅的业主仅需缴纳少量税金，非商业性质的公建不参与评估）。税收金额主要取决于房产价值，每个BID都有自己的计算公式。值得一提的是，虽然税金名义上只由业主承担，实际上通常由上涨的租金转嫁给了租户】

（4）立法成立，SBS向市议会递交正式BID草案后即进入长达9~12个月的立法阶段，草案需经多个部门的轮番审查以及1~2次的公开听证会，最终由市长签署该草案成为地方法律，至此宣布BID成立。

保障稳定资金来源的财政框架。BID一旦立法成立，服务范围内的业主就必须按财产评估的结果定期缴税。这笔税收是强制的且不由BID直接收取，而是先由纽约市财政局代收，核查无误后再转交理事会作为BID的发展资金。法律保护下的税收机制不仅有效杜绝了“搭便车”的难题，同时保障了用于改善空间环境的稳定资金。

BID的典型案例包括社区型：82街合作伙伴、主街型：SoHo百老汇倡议、企业型：时代广场联盟

图表21：纽约市BID模式的治理逻辑

资料来源：国际城市规划

我国的老旧社区与国外社区存在着居住形态、基层管理方式和产权情况等诸多差异，因此很难直接套用BID 的概念。目前存在近似社区层级的BID 实践，并在运作机制层面探索出了一定程度上的本地创新性。

案例：“西南街”模式-成都市金牛区

（1）建立居民自治基础：

①构建“社区党委—小区党支部—邻里党小组—党员街巷楼栋长”四级组织体系；

②搭建“自管小组—社区学院—民间协会”3个自治平台，顺利归集维修资金43万余元，拆除违章搭建110余处；

③组建“商居联盟”和“商家联盟”，“商居联盟”推动商家和社区居民共同拟订街区商业公约，民生投诉同比下降30%，“商家联盟”带动形成互惠互利、和谐互动的良性商圈生态，60余家人气店铺已投入470余万元实施店面改造升级。

（2）创新片区运维机制：

①创新“基金+”管理模式，按照“居民认缴一部分、基金补贴一部分”的模式，引入金港物业开展信托制物业试点；

②创新“场景+”消费模式，实施抚琴文君巷商业街打造项目，规划建设社区底商40余间。

除社区外，在我国商圈开发中，近年来也出现了一些功能上类似BID的自治团体。

图表22：BID与我国相似组织的比较

资料来源：国际城市规划

自治组织的兴起从侧面印证了我国公共空间正由政府管理转向政府、市场与社会协同治理。但相比BID成熟的治理模式，国内团体普遍存在资金来源有限、组织结构松散、服务范围狭窄、居民认同感和参与度不足等问题。

基于上述分析与总结，纽约模式具有以下启示。

（1）优化政府职能是推动治理转型的前提。纽约市通过签署管理协议真正实现了部分权力的让渡，使BID能在协议范围内直接承接和发起应对地方需求的更新活动，政府自身则转型为负责统筹、引导和监督的“裁判员”。相比之下，我国在“归口登记，双重负责，分级管理”的管理体制下，许多社会组织实际像政府的“伙计”而非“伙伴”，直接听命于上级主管部门的决策和安排。

（2）创新财税体制是可持续运营的保障。征税机制确保了BID在政府和市场相继失灵的情况下依然能够获得可预见的发展资金，以维持团队的基本运作和长期空间改善计划的实施推进。当前国内相关组织主要通过自筹或承接政府项目获取资金，开展工作则依赖党员带头的义务劳动，缺乏稳定性与可控性，且仅靠口头表彰和颁发锦旗的激励手段也难以长期维持居民的参与热情。

（3）构建合作框架是提升治理成效的关键。BID能够基于街区面临的现实问题灵活联动政府部门、社会组织和居民等多元主体的力量形成“合力”，共同应对更综合的城市空间问题。近年来，国内也有通过“吹哨报到”或设立“街长”“巷长”的方式打通各级政府间的纵向合作并实现横向的跨部门协同，以提升基层治理效率，但这类实践本质还是对自上而下政府管理的改良，仍未能将其他社会主体纳入城市空间治理的框架。

马仪亮（中国旅游研究院总经济师）：《方案》明确了7个方面21项主要任务，既有宏观层面的区域网络布局，也包括微观层面的商业综合体空间优化。既有务实的产品升级，也有务虚的机制创新，全面、系统，且有针对性。《方案》最突出的亮点，在于将商业作为服务人民美好生活的重要组成部分，真正融入到了城市更新和城市运营当中。过去，商业更多是居民闲暇时逛街购物、商户经营买卖的场所，是生产型社会的一个附属；如今，在消费型社会中，商业已成为美好生活的重要支撑，其建设的品质会直接影响居民与游客的获得感。

高飞（中国城市规划研究院景观所所长）：《方案》既立足于空间优化，又着眼于机制创新，既重硬件提质，也强软性服务。相信以此为路径，在‘十五五’期间，国内大循环将更加畅通，国内市场将更加活跃，消费潜力将持续释放。城市商业的更新提质，可从“五态”发力：生态——让绿色融入商业空间、形态——优化外部空间形态、业态——延展消费时间与活力、活态——以活动激发城市人气、神态——彰显文化底蕴与精神。通过“五态协同”的场景营造方法，让城市商业的更新不仅是空间的重塑，更是生活方式、价值情绪与城市精神的再生。

林梦（商务部研究院城市商业发展研究中心主任）：全国示范步行街（商圈）已经成为城市商业现代化融合发展的标杆引领、展现城市魅力的平台载体、消费升级创新的重要策源地以及城市对外开放的重要窗口，在城市商业提质行动中扮演着“旗舰”“引擎”和“样板”的关键角色。应进一步加强街区定位规划，突出地方发展特色；持续优化街区业态与品牌，提升街区商业品质；优化街区运营与管理，培育长效发展机制。