引言

当地时间2025年12月5日，美国白宫在近无铺垫的深夜悄然公布特朗普第二任期的《国家安全战略》（NSS，以下简称新《战略》）。表面上，这是一份惯常意义上的四年一度的纲领性文件，但无论从文本内容还是政治语境看，它更像是一份特朗普在第二任期将“美国优先”推向极致的执政路线宣言：对外否定冷战后“永久主宰世界”的宏大叙事，重新划定美国力量应介入与收缩的边界；对内则试图把边境安全、产业回流、文化战争等议题统统纳入“国家安全”的话语框架之中。相比2017年与2022年两版以“大国竞争”为主线、强调捍卫自由国际秩序的战略文件，本次新《战略》在目标层级、地缘排序与价值基础上都出现调整。

也正因如此，篇幅不长的新《战略》在美国乃至全球战略界都有激烈反响：一方面，它在对华部分淡化鹰派色彩，强调经贸与供应链关系，被不少观察者解读为对华竞争务实化；另一方面，新《战略》在欧洲章节中引入“文明消亡”“人口置换”等极右翼叙事，公开表示要在欧洲内部“培育政治抵抗”，被美欧智库视为可能瓦解跨大西洋同盟基础。更深一层看，新《战略》不仅折射出特朗普第二任期对美国全球角色的重新定位，也服务于其即将到来的中期选举布局，将对外战略进一步“内政化”。本文在系统梳理新《战略》文本基础上，结合美国与全球主流智库和媒体的评估，尝试探究新《战略》究竟如何改写美国外交政策的大战略叙事？它在对欧、对华、对俄与地区同盟体系上的调整意欲何为？在美国国内政治与全球权力结构双重碰撞下，外交领域的“美国优先2.0”究竟是一时的震荡抑或是长期趋势的开端？

2025年《美国国家安全战略》。

图源：美国白宫。

新《战略》最显著的特征是不再以构建美国主导的全球秩序为核心任务，而刻画出一个正重新界定自身角色、再校准战略边界的美国。新《战略》文本弱化了历届美国政府战略中对世界秩序的宏大构想，转而集中清算冷战后“永久主宰全球”的思路，把产业外迁、盟友依赖和漫长战争列为三十年来的关键误判。新《战略》把过去美国政府大规模全球投入视为过度扩张，把极端全球主义视为掏空美国实力的根源。对比之下，2017年版战略开篇就强调，认识一切问题的出发点应该从美国人民出发，而非世界人民出发。美国人民的利益是认识问题的出发点，是美国政府思考问题的真正“指路明灯”（North Star）。

在战略指向上，《战略》把重新聚焦西半球写成头号优先任务，明确提出确立并执行门罗主义的“特朗普推论”，要求先把美国的力量收回到自身周边，再决定何时、以何种方式向外施力。相较而言，2017年版战略在强调“有原则的现实主义”的同时，明确指出“大国竞争”已然回归，并将中国和俄罗斯界定为“修正主义国家”和“战略竞争对手”。

特朗普政府的战略注意力呈现出相互牵动且并不一致的空间分布。新《战略》开篇最先出现的是西半球；出现频率最高的是欧洲，并围绕其内部失序和美国投入成本的问题；篇幅最长的却是亚洲，而且几乎完全围绕中国。东南亚少有着墨，菲律宾和太平洋岛国更是缺席。这种分布揭示出一个被中国牵动、被欧洲拉扯、同时又努力收缩回本土周边的美国。对此，传统保守派智库“民主保卫基金会”（FDD）的专家布拉德·鲍曼（Bradley Bowman）总结新《战略》的地区“赢家”和“输家”：西半球毫无疑问是最大赢家，印太可能排第二、欧洲是明显的输家、中东要继续观望，非洲则只能“自求多福”。

对特朗普外交理念的概括也点明了新《战略》的底层运作逻辑。新《战略》用一种“两分法”勾勒其特征：务实而非教条的“实用主义”，现实却不落入传统“现实主义”窠臼，坚守原则但不诉诸抽象理想，展示强硬却不标榜“鹰派”立场，保持克制而不主张消极退却。特朗普政府的政策取向已跳脱以往的意识形态框架，唯一的决策基准转而成为是否符合美国利益，即“美国优先”。所谓的“战略”实质上是对特朗普过往决策模式的归纳整理，而非一套具有前瞻性的系统设计。

新《战略》的写作体现出“对内收缩”和“地区化”的战略方向。通过对全球资源投入进行重新排序，把本土安全、工业基础和西半球稳定置于战略核心，把对外承诺转变为更具条件性、更强调交易回报的安排。

地理排序上，西半球被提升为首要区域，明确提出“重申并执行门罗主义，恢复美国在西半球的霸权地位”，要求任何援助、结盟都以削弱外部影响为前提，对于港口、关键基础设施等广义战略资产都要防止“非半球竞争者”控制。由此，欧洲和中东被归入相对次要层级，印太的重要性更多系于经贸与科技竞争，而不是全面军事投入。美国安全资源分配的逻辑不再是全球覆盖，而是围绕本土和周边风险重新排序。

从里根政府到小布什政府的二十余年间，美国对国家利益的界定相对一致，即将国家安全、经济繁荣与民主价值观视为三大核心利益。自奥巴马政府起，首次将“维护国际秩序”纳入国家利益范畴，引发战略界对美国应承担何种全球责任的争论。进入特朗普时代，美国对国家利益的界定再次发生调整，2017年《国家安全战略》提出以安全、繁荣、实力与影响力作为国家利益的“四大支柱”，再到本次新《战略》中呈现出更浓重的“美国优先”色彩。这种调整进一步突破了美国战略界自冷战后长达三十年的“全球战略”思维。

对美国而言，“国家安全”的起点不再是维护全球“自由秩序”，而是防止大规模移民、打击“毒品恐怖分子”和维护美国中产就业。新《战略》将“边境安全是国家安全的首要要素”作为核心判断，承诺在海上通道部署更多海岸警卫队和海军力量，必要时对涉嫌运毒船只使用致命武力。经济层面，将再工业化、能源主导地位和关键矿产控制纳入安全目标，强调通过近岸制造和对拉美矿产能源的“精准投资”，重建供应链。

与此同时，国防部长皮特·赫格塞斯（Pete Hegseth）在里根国防论坛上强烈批评后冷战时期的美国外交路线，宣告美国以“乌托邦理想主义”为基础的政策时代已经结束。但民主党阵营的反应几乎完全相反。众议院外交事务委员会首席民主党议员格雷戈里· W·米克斯（Gregory W. Meeks）批评新《战略》“抛弃了美国数十年来基于价值观的领导地位”，把它视为一种放弃原则的世界观。在他看来，这份战略的“价值真空”将削弱美国在联盟体系中的号召力。参议员理查德·布卢门撒尔（Richard Blumenthal）则强调其对盟友的伤害，认为它“预示着挫折——抛弃盟友，出卖乌克兰，放弃关键战略目标和基本价值观”。

特朗普政府对俄罗斯态度更侧重于“重建战略稳定”和防止局势升级。新《战略》承认欧洲内部将俄视为重大安全威胁，但美方关注点在于通过谈判尽快结束冲突，防止俄欧对抗持续消耗美国资源，进而影响其整体战略安排。对此，俄罗斯克里姆林宫发言人德米特里·佩斯科夫（Dmitry Peskov）接受塔斯社采访时表示新《战略》的调整“与我们的愿景基本一致”。

新《战略》对欧表述罕见的尖锐，用“文明消亡”“文明抹除”来概括当前欧洲困境，把经济衰退、出生率下滑、移民政策和欧盟超国家权力视为同一趋势的不同表现，认为长期结果可能是若干北约成员在几十年后成为“非欧洲人口占多数”的国家，从而动摇其对联盟和西方身份的认同。

新《战略》几乎没有点名俄罗斯为直接威胁，而欧洲却被指责为“衰落的大国集合体”，由压制民族主义和极右翼的政府主导，用“审查”和“防火墙”方式限制反对派参与。新《战略》提出要在欧洲内部“培养抵抗力量”，公开肯定欧洲所谓“爱国政党”的崛起，把美国政策目标之一设定为帮助欧洲“纠正发展轨迹”，恢复“文明自信”和主权。而事实上，新《战略》唯一一次提到“民主”是在指责欧洲所谓“言论限制”，将跨大西洋关系从共同捍卫所谓“自由民主”的价值纽带改写为一场围绕移民、言论、身份的文化战争。

对于俄乌冲突，新《战略》强调迅速停火、终结北约“不断扩张的联盟”形象，明确指出美方不会长期为战争“买单”，把自身定位为俄欧之间的调停者。这一组合意味着在特朗普政府视角下，欧洲既重要又失衡，是需要被再塑造的风险源，而非长久以来“无上限信任”的伙伴。

与21世纪以来历届政府的国家安全战略相比，特朗普第一任期的《国家安全战略》对中国的定位最为负面。小布什政府虽在执政初期短暂提出“战略竞争者”概念，但其2002年与2006 年两版战略均强调“欢迎一个强大、和平、繁荣的中国”，并主张构建建设性关系。奥巴马政府2010年版战略也保持相对积极基调，提出与中国发展“积极、建设性、广泛”的双边关系。2017版《战略》中明确将中国列为“修正主义强国”，称中国 “争夺美国地缘优势、试图改变国际秩序”。相较之下，新《战略》的呈现更收敛，不再明确将中国界定为“主要战略竞争对手”，将相关内容纳入“印太地区”章节，显著弱化意识形态批判，对中国的提及约23次，重点放在经贸结构、科技能力及供应链安全等具体议题，而较少使用笼统的否定性判断。

新《战略》淡化“中国威胁”标签，又将中国锁定为长期近乎对等的经济竞争对手，竞争重心反而更集中。新《战略》的对华定位上延续拜登政府2022年将中国视为“唯一兼具重塑国际秩序意图与能力的竞争者”的判断，并进一步将双边关系描述为“近乎对等”，正式使用“near-peer”界定双方的能力差距。与此同时，文本全篇采用“China”而非更具制度指涉意味的“PRC”，相较拜登政府通过区分两种称谓来强调意识形态差异的做法更为克制。在特朗普看来中美竞争仍然存在，但在战略层面的表述方式更偏向务实评估而非全面贬抑。

围绕上述判断，新《战略》将中国置于全球经济竞争的中心位置，主张对中美经贸关系进行“再平衡”，并提出未来贸易应集中于非敏感领域，同时强调对等、公平及重建美国经济独立性。新《战略》引用多项数据说明此前的关税措施并未根本改变双边贸易结构：中国对低收入国家的出口在2020—2024年间大幅增长，目前规模已接近对美出口的四倍；对美出口占中国GDP的比重从约4%降至略高于2%；同时，中国通过在多国设厂和利用中间商继续进入美国市场。

基于此，新《战略》提出新的竞争方向：一是将全球南方视为未来影响竞争格局的关键区域，二是推动美国与经济规模合计约35万亿美元的条约盟友协调金融、科技、资本市场和贸易政策，形成面向中国的经济合作框架，以减少彼此对华依赖并增强对美政策协同。

新《战略》将台湾定位从一般地区伙伴提升为印太安全架构中的重要支点，相关表述突出地缘位置和产业功能。2017年版战略更多将台湾地区与其他盟友并列，强调“根据我们的一中政策保持与台湾的强有力关系”，履行《台湾关系法》下对台湾“合法防卫需求”的承诺，重点仍是维持前沿军事存在和“自由开放的印太”。新《战略》则在中国章节中反复突出台湾，与2017年相比，这一变化尤为突出：彼时68页的文本中，中国被提及约33次，台湾仅出现3次；而此次仅32页的新《战略》中，台湾却增加到8次。新《战略》指出台湾“备受关注”的部分原因是其在半导体生产上的主导地位，更关键在于它“直接连接第二岛链，将东北亚和东南亚分为两个独立战区”，且位于每年承载全球约三分之一航运的南海要道附近。

新《战略》将防止台海冲突列为优先事项，强调这一目标在理想情况下依赖于维持军事优势。新《战略》明确反对任何以武力改变台海现状的企图，并重申向台湾提供“必要防卫能力的义务”。在军事部署上，新《战略》提出建设一支能在第一岛链各方向阻止侵略的力量，要求印太盟友在围台协防中投入更多资源，并承诺加强美国在西太平洋存在。新《战略》也指出，若地区力量对比发生不利变化，美国的台海军事行动或难以实施，从而提高维持稳定的成本。可以说，新《战略》将台海前沿军事优势视为一种理想状态而非既定条件，并据此把台海稳定与更广泛的供应链安全、航运通道和地缘配置联系在一起。

新《战略》同时强化对华竞争与减轻美国自身正面投入，通过向盟友转移义务和重构任务分工来向外转嫁竞争成本。一方面强调“美国像阿特拉斯一样独自支撑世界秩序的时代已经结束”，要求盟友“为各自所在地区承担首要责任”。例如美国推动北约在2025年6月的《海牙峰会宣言》（The Hague Summit Declaration）中将成员国防务投入的集体目标从过去占GDP 2%的军费标准大幅提升为占GDP 5%；在印太则要求日本、韩国、澳大利亚和“第一岛链盟友”开放更多港口和设施、增加军费，并投资“旨在威慑侵略的能力”。

另一方面《战略》又将对华经济竞争设计为联盟共同问题，即利用美国与盟友合计超过全球一半的经济体量，协调出口管制与对华产业政策，争夺低收入和中等收入国家市场，借多边开发银行等工具对冲中国把1.3万亿美元贸易顺差转化为海外贷款的做法。

对于台湾和南海问题，新《战略》一再强调美军“不能、也不应”独自承担责任，把维护第一岛链安全与盟友投入直接挂钩，并把是否配合美国对华经贸和技术布局，作为盟友获取美国“更优惠商业待遇、技术共享和国防合作”的条件。可见，新《战略》的对华战略由双边竞争，转为通过联盟网络和“全球南方”关键节点进行放大和分工，既反映出特朗普政府对美国自身综合优势的更谨慎评估，也预示未来美国对华竞争将更多在第三方、规则争夺和区域安全机制中展开。

新《战略》对欧部分引发美欧战略界最大震荡。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的艾米丽·哈丁（Emily Harding）认为新《战略》标志着“欧洲自身认知”与“特朗普对欧愿景之间”存在着巨大的分歧。而CSIS斯图尔特中心研究主任马克斯·伯格曼（Max Bergmann）更直言新《战略》实际上是向“欧洲政治、欧洲领导人和欧盟宣战”。

新《战略》认为欧盟“破坏欧洲政治自由”，更以官方口径表示希望看到民族主义保守党在欧扩张，并准备利用美国资源“扶持极右翼政治力量”。对此，CFR的莉安娜·菲克斯（Liana Fix）认为，新《战略》不仅终结了以共同价值观为基础的跨大西洋关系，更主动推动“一个非自由主义者联盟”。菲克斯认为，这代表着美国已不再把欧洲作为制度性合作伙伴，而是作为需要“拉回正轨”的文化共同体，而欧洲将加速“对美不信任”与自主战略规划。伯格曼也强调这体现美国战略史上从“遏制欧洲民族主义”转向“扶持欧洲民族主义”的根本逆转，彻底背离二战后推动欧洲一体化的美国外交传统。“这或许会引发美欧重大冲突、甚至导致跨大西洋联盟的终结”。

《外交政策》（Foreign Policy）专栏作家里希·艾扬格（Rishi Iyengar）指出，贯穿欧洲章节的“大置换”阴谋论与反移民文明叙事是美国官方首次在国家安全战略中将这一极端政治语言合法化，“将美国外交策略与欧洲极右翼共情”。他认为新《战略》的潜台词是美国应推动一种“文化反革命”，以敦促欧洲政治向保守主义、民族主义光谱移动。

即便从MAGA角度出发，美战略界也有反对之声。例如大西洋理事会跨大西洋安全倡议主任兼前国家安全委员会欧洲事务主任托里·陶西格（Torrey Taussig）认为这种做法本质上削弱美国希望欧洲承担更多防务责任的目标，因为美国同时在打击那些“最有能力投资防务”的主流中左翼政府——这其实是搬起石头砸自己的脚（an own goal），导致美国战略自损。

和美国华府相比，欧洲战略界的反应呈现出一种克制而被动的态势。例如欧盟委员会前主席罗曼诺·普罗迪（Romano Prodi）坦言欧盟迄今尚未形成系统性的应对措施，并呼吁建立更主动的政策框架，以免在美国战略转向面前长期处于被动。

战略界高度关注新《战略》对美国传统大国竞争范式的偏移。战略界普遍认为，新《战略》对地缘政治竞争的观点更为克制，完全没有提到特朗普在2017年版战略中炮制的所谓“中俄塑造反美秩序”的论调，而是围绕“美国繁荣”重组对外政策的目标层级与行动框架。

对此，战略界对于新《战略》所体现出的大国竞争色彩减弱有不同看法。曾任赫格塞斯的高级顾问、主张美国军事克制的丹·考德威尔（Dan Caldwell）从现实主义角度称赞新《战略》真正打破了“冷战后两党失败的美外交政策共识”。但美国外交关系协会（CFR）的丽贝卡·丽斯纳所强调的，2017版战略曾以系统性竞争作为向导，推动华府罕见的两党共识，而2025年新《战略》却已“完全缺乏战略清晰度”，“其宣示性远大于战略性”。 

自小布什政府以来美国战略界持续发酵“混乱轴心论”（Axis of Chaos），即不断将中俄伊朝等国家塑造为导致全球混乱的敌手来维持美国对全球大国竞争的动力——这种论调也有意无意地被新《战略》所忽视，即基本淡化对所谓“轴心国家”的强硬竞争。

在对俄问题上，CFR的莉安娜·菲克斯认为新《战略》不仅并未将俄罗斯定义为对手，甚至批评乌克兰和欧洲缺乏真正的和平努力与“不切实际”的期待。新《战略》优先强调维持稳定的美俄大国关系，其中核领域下的美俄战略稳定关系便属于一环。大西洋理事会研究员兼前国家安全委员会主任、驻波兰大使丹尼尔·弗里德（Daniel Fried）认为新《战略》对俄罗斯的措辞“仅在欧洲语境下提及”，显示将大国竞争让位于区域重点的风向。

在对华问题上，CFR的大卫·萨克斯（David Sacks）更是认为新《战略》宣誓着“对华竞争已死”。更关键的是，新战略将美国对华战略目标描述为寻求“一种真正互利的经济关系”，淡化制度性对抗，战略界普遍视其为方向性降级。对此，大西洋理事会全球中国中心助理主任卡洛琳·科斯特罗（Caroline Costello）则认为新《战略》将中国视为可能的经济伙伴而非价值观对手，并将美中竞争视为利益对抗而非价值观冲突。对华关系的“经济优先”也体现在印太战略的相对退潮。杜克大学“美国大战略”项目主任彼得·费弗（Peter D. Feaver）教授认为新《战略》在讨论经济竞争时详述了中国，但当讨论印太地区的军事威胁时“对华措辞变得异常含糊”。