大家都说，美国疫情大流行后时期的一个特点是显著的产业转型。从新冠肺炎大流行到气候变化、乌克兰战争以及与中国日益紧张的关系，宏观力量和充足的联邦投资正在推动先进制造业的重新回归，并相应地加速了美国经济的脱碳。

市场动态和政府投资的共同作用正在引领制造业的复兴。《基础设施投资和就业法案》（IIJA）、《芯片和科学法案》（CHIPS and Science Act）、《通货膨胀减少法案》（IRA）以及国防部拨款的增加在升级基础设施、激励国内生产、培育清洁能源技术和加强国家安全方面发挥着重要作用。经过几十年的离岸和外包，美国制造业的未来似乎一片光明。

然而，与经济的所有部门一样，先进的制造业并不是虚空与抽象的。它在真实的地方扎根，其成功取决于广泛的利益相关方——公司、联邦、州和地方政府、研究大学、社区学院、基础设施和能源提供商、商业商会和特别中介——设计、融资和交付跨学科和管辖区的综合战略的能力。

美国制造业也不仅仅是英特尔（Intel）、通用汽车（General Motors）或通用动力（General Dynamics）等全球公司的事，这也关系到下游数千家供应商。美国的工业转型正在为能够迅速适应生产者和消费者新需求的企业创造良好的机会。当且仅当供应商多样性和供应商发展从一开始就有目的地和有意地纳入这一过程时，转型才有可能刺激包容性增长。

我们在德雷克塞尔大学（Drexel University）诺瓦克大都市金融实验室（Nowak Metro Finance Lab）的团队与阿斯彭研究所（Aspen Institute）的拉丁裔和社会项目合作，已经开始绘制美国工业转型的空间、政策和实践维度。我们的工作自然建立在几年的伙伴关系的基础上，以最大限度地为从新的联邦投资中产生的黑人和拉丁裔拥有的企业提供采购机会；这种伙伴关系最初侧重于公共基础设施支出，现在必须包括制造业和清洁能源项目。

鉴于这种工业转型的快速发展性质，我们认为有必要分享我们的初步发现，希望能够在多个部门和各级政府之间采取有目的的行动。研究发现如下：

· 制造业的繁荣正使一系列不同的州、地区和大都市受益，反映了美国存在的制造业的分布式性质，包括国防和民用制造业。

· 然而，许多大型交易正在大都市区域的外围或更远的地方落地，这对利益相关方将所有必要的节点连接起来以实现企业、人民和地区复苏潜力的能力提出了要求。

· 与生产的地理位置脱节使得黑人和拉丁裔公司更难发挥潜力进入新市场，同时也更难创造新的财富积累机会。

· 许多城市和大都会地区（通常是与其所在的州）正在推行一系列战略，尽管这些战略还在萌芽和演变中，但有望创造一项自下而上的产业政策，补充和推动联邦行动。

下面将依次讨论上文提到的这些发现。

制造业的繁荣正在美国各地蔓延，惠及不同的州、都会区和行业。正如白宫报告的那样，最近对一系列先进制造业的私人投资说明了美国生产地理的分布式性质（图1）。例如，针对半导体供应链的85%的美元来自亚利桑那州、德克萨斯州、纽约州、俄亥俄州和印第安纳州。与此同时，为了优化供应链物流，电池厂与从密歇根州到佐治亚州的南北带的汽车厂同地协作。最后，海上风能的清洁能源制造投资集中在东海岸，而加州、亚利桑那州和德克萨斯州在太阳能电池板生产中发挥着重要作用。总而言之，由于高科技制造专业在全国各地的分散性质，这种制造业繁荣正在广泛地惠及各州。

图1：本届政府对选定行业的私人投资，资料来源：白宫 whitehouse.gov/invest

制造业复苏的分散性对这个国家来说是个好消息。大流行前的经济特点是，少数超级明星大都市地区与美国其他地区之间存在严重的经济差距。不断变化的市场动态、大都市和地区规模上的独特优势、地方和州的跨部门合作，以及前所未有的联邦领导和资金水平可以促进经济的繁荣。

当然，与其说是州，不若说是大都市才是国内和全球经济的真正组织单位。为此，我们的团队试图探寻制造业复苏的地理区位是如何在大都市区域内外体现的。为此，我们从Good Jobs First Subsidy Tracker收集了数据，该系统从1000多个经济发展项目中收集数据，以描述已宣布的补贴方案及其接受补贴的企业。我们过滤了这些数据，以专注于2021年至2023年期间宣布的公共-私人交易，补贴方案为5000万美元或以上（在Tracker中称为“大型交易”）。这个调查显示了37笔巨额交易，让我们对区域经济中公共投资的流向有了一些了解。这些大型交易显然只是制造业复苏的一小部分。然而，我们认为，它们提供了早期信号，表明大型工厂在哪里，以及在多大程度上正在整体设计战略，以最大限度地扩大这些工业胜利的影响。

大型制造公司在大都市地区的外围或更远的地方选址。

如图2所示，我们绘制了这37笔巨额交易的地图，发现其中33笔交易属于大都市统计区域（Metropolitan Statistical Areas，aka MSAs），3笔位于小城市地区，1笔位于部落地区。从全国各地来看，我们发现，只有4笔交易属于前10大MSA——亚特兰大MSA的2笔，凤凰城MSA的2笔。值得注意的是，底特律MSA是美国第14大的MSA，获得了五笔交易，都与电动汽车生产有关（见图3）。

图2：2021-2023年最大的公私制造交易；资料来源：Nowak Metro Finance Lab（2023）根据Good Jobs First Subsidy Tracker绘制的地图

图3：人口众多的大都市统计区排名1 - 384的大型交易；资料来源：Nowak Metro Finance Lab（2023）根据美国人口普查局截至2021年7月对美国大都市统计地区和波多黎各常住人口的年度估计

在这些MSA中，我们发现，在33个计划中的设施中，有28个不在各自MSA的最大或主要城市内，而是在往往远离核心的社区落地。这个最初的交易样本表明，由IRA、CHIPS and Science Act刺激的工业生产将在地理上分散于大都市区域且远离中心城市。

在某些方面，将主要制造基地设在核心城市以外并不奇怪。推动制造业复苏的行业中的许多生产设施需要巨大的占地面积，并易于进入关键的运输和物流网络（图4）。大型制造设施往往利用城市核心甚至郊区管辖区以外的更便宜的土地，以适应其大规模生产过程，并更快地获得当地的批准。

图4：大型交易的样本和它们的位置；资料来源：Nowak Metro Finance Lab（2023）；根据Good Jobs First Subsidy Tracker提供的大型交易地点

虽然大型交易可能会成为头条新闻和令人兴奋的消息，但它们本身不足以为持续增长创造必要的条件。重建强大的工业基础并确保长期成功的关键在于创造强大和可持续的生态系统来支持制造业。这种生态系统需要各种利益攸关方的合作和协调，包括大型制造商、中小型企业、研究型大学、社区学院、州和地方政府、基础设施和能源提供商、运输和物流公司以及专业中介机构。这些利益相关方必须共同创造一个环境，通过培养熟练的劳动力、高效的供应链和物流基础设施以及创新和持续改进的文化来支持制造业。虽然这些生态系统可能已经被离岸外包和其他经济因素削弱，但通过正确的投资和政策可以重建它们。

创新、人力资本和小规模制造业往往集中在当地。城市是先进研究型大学的所在地，可以提供前沿研究和顶尖人才的机会，包括工程和设计专业知识，以及跨越行业的技术进步。例如，67%的国防部制造创新研究所（MIIs）位于其MSA的最大城市。考虑到先进行业的发展，这些资产在今天变得更加重要。这不是你父母制造的。正如《经济学人》最近总结的那样:“未来汽车品牌将主要由使用体验来区分，而现在这更多是由它们的软件而不是硬件决定的。”

大型制造公司也受益于专业供应商、熟练劳动力和创新网络的集聚。专家估计，每个原始设备制造（OEM）工厂平均有37个一级站点、166个二级站点和602个三级站点参与制造过程。在图5中，我们可以看到凤凰城（尽管是一个陆地面积非常大的城市）的大中型制造公司（主要在电动汽车/电池领域）并置。

综合的方法可以利用每个地点的独特优势和资产。为了充分利用这些制造交易的潜力，必须制定考虑到其地理分布的综合战略。该战略应旨在通过应用研究、劳动力开发、供应链管理和基础设施，将大型制造地点的外围位置与更广泛的大都市资产网络连接起来，以建立强大的区域制造生态系统。

利益相关方之间的合作不仅对最大限度地发挥潜力至关重要，而且对应对大都市地区工业蔓延带来的挑战也至关重要。除劳动力缺乏及供应商多元化等社会挑战外，制造业繁荣亦将因当前物流及能源基础设施不足而面临挑战。

随着制造设施及其供应链扩展到郊区和农村地区，工作岗位可能分散，而生活在中心城市和较老郊区的工人很难获得这些工作岗位。布鲁金斯学会（Brookings Institute）2005年的研究表明，这种空间不匹配在工作高度蔓延的大都市地区的黑人人口中尤为突出。密歇根州就是这种现象的一个例子，那里的制造业就业机会沿着关键的高速公路网络向底特律以外的地区蔓延。图6显示了密歇根州的这种空间不匹配，黑人人口集中在底特律市区，与该州过去两年宣布的公共私营制造业交易相去甚远。为了应对这一挑战，发展连接城市、郊区和农村地区的交通和基础设施系统至关重要。这可以包括扩大公共交通网络和劳动力发展计划，帮助培训工人从事这些不断扩大的行业所创造的专业工作。

目前的物流和能源基础设施并不是为了满足制造业繁荣的需求而设计的。制造业的复苏凸显了高效运输和物流网络的日益重要性。该行业的复原力对于确保投入和产出在供应链中高效移动至关重要。根据交通部的一份报告，COVID-19大流行加剧了几十年来对我们的交通基础设施投资不足带来的挑战。这些挑战包括气候变化影响、拥堵、集装箱可用性、基础设施中断、最后一英里货运、仓储能力、劳动力条件、监管灵活性和数据可用性。当人们考虑到能源部门将如何提供足够的电力，特别是可再生能源，以支持这些网络时，另一个问题就出现了。该法案将在未来十年增加对该国货运和能源系统的投资，但需要与制造工厂地点协调努力，以克服这些挑战。

令人担忧的是，在关键战略部门缺乏少数族裔拥有的公司，联邦支出模式也反映了这一点。在国家层面，黑人拥有的企业在建筑、制造业和公用事业领域的所有雇主公司中所占比例不超过1%。拉丁裔拥有的企业也表现出类似的模式：仅在建筑业，他们占雇主企业的7%，而制造业和公用事业的这一数字分别降至4%和1%。这与美国小企业管理局（U.S.Small Business Administration）的数据相契合，这些数据反映出，2021年联邦与黑人和拉丁裔小企业的合同水平极低，不到4%。清洁技术等其他不断发展和增长的行业给小型和多样化的企业带来了不同的障碍。如果没有一定的努力，关键部门的商业生态系统就有可能忽视少数族裔拥有的公司。这需要协调和以公司为中心的努力，扩大服务规模，帮助这些公司克服获得战略供应链和公共合同机会的障碍。这些努力应包括提供获得资本、辅导和培训计划的机会，促进伙伴关系和合作，扩大地方机构的最佳做法。

最大化制造时刻：新兴的本地战略。当然，美国的产业转型仍处于早期阶段。在许多方面，在市场和地缘政治动态的推动下，在前所未有的联邦投资和新政策的推动下，我们正在目睹转型的第一阶段。

城市和大都市地区才刚刚开始起步，并追求有意和有目的的战略。与其他任何行业相比，先进制造业加强了城市、郊区和农村地区之间的相互依赖，以及它们自然带来的资产。大公司和小型供应链公司都需要适合生产活动的地点，适当组装、准备和分区。他们需要获得稳定的合格工人流，这些工人可以掌握先进生产的复杂性质，应用研究人员可以不断协助产品和工艺创新，优质的住房，所有工人都可以负担得起。

幸运的是，在政府、企业、大学和慈善领袖的网络的推动下，城市和大都会地区正在迅速发明一种自下而上的新产业政策。图7展示了正在出现的多管齐下的产业政策。

图7：早期政策信号；资料来源：Nowak Metro Finance Lab 2023

正在进行的干预措施范围广泛而多样。在莫特基金会（Mott Foundation）的支持下，弗林特正在制定一套投资剧本，确定一系列具体项目-凯特林大学（Kettering University）电池回收卓越中心、三所高等教育机构人才发展的统一方法、一个工业行动团队，以满足对工业场所日益增长的需求-独特地致力于工业转型。

辛辛那提港正在与州和联邦机构合作，推进场地准备战略，为业务保留和扩张做好准备，并解决空置的历史制造走廊。

印第安纳波利斯正在通过制造准备补助金刺激私营部门对技术现代化的投资。

密苏里州圣路易斯正在建立一个先进的制造创新区，以满足波音及其供应商在国防航空领域的需求。

纽约布法罗正在扩大一个以制造业为导向的劳动力发展中心，以满足回流时刻的需求。

德克萨斯州埃尔帕索正在建立埃尔帕索先进制造业区，以聚集具有研究和创新资产的中小型企业，将它们引入该地区已建立的航空航天和国防供应链。

东普罗维登斯正在普罗维登斯伍斯特铁路（Providence Worcester Railroad）沿线投资一块33英亩的河滨地块，以在南码头海运码头（South Quay Marine Terminal）建立一个风港，利用其自然资产成为海上风电行业的区域枢纽。

堪萨斯州威奇托正在打磨其由公司、大学和中介组成的完整生态系统，以培养和确保其在航空航天和国防制造方面的强大地位。

值得注意的是，在8个新出现的最佳做法中，有4个是商务部监管的10亿美元“重建更好的地区竞争”（Build Back Better Regional Competition）的受益者，这是对先进产业集群的联邦投资的早期版本。

鉴于城市和大都市地区经常采用最佳做法，我们应该预期，这一新兴产业政策将迅速在全国范围内扩大规模，特别是随着联邦投资的增加。我们应该期待其他机构和利益相关者也参与进来。例如，都市规划组织可以在整合基础设施和产业政策方面发挥重大作用。制造业扩展伙伴关系可以在它们强大和可信的地方发挥“胶水的作用”。资本提供者，甚至可能利用国家小企业信贷倡议（Small Business Credit Initiative），在金融产品和基金方面进行创新。

该国正在进行的工业转型正处于起步阶段，城市和大都市的领导地位也是如此。

在过去的几十年里，城市及其大都市都承担着为后工业时代的未来做规划的使命。现在，几乎在一夜之间，他们被迫进行一场具有重大影响的工业转型。这种转型的好处可能相当大，为广泛的社区和一系列新公司创造机会。

在这个更广泛的背景下，地理位置很重要。正如我们的文章刚刚开始说明的那样，大公司、小供应商、工人和支持机构广泛分布在大都市区域内外。这既利用了自然资产，也有能力通过物理距离削弱联系。

所有这些都需要跨越部门、学科、机构和司法管辖区的目的和意图。只有通过彻底的合作，我们才能充分利用美国制造业的潜力，刺激一个包容性增长的时期。