编者按

随着人工智能（AI）技术的迅猛演进，全球AI治理的规则博弈日益激烈。在传统的全球治理版图中，非洲、中东与土耳其（AMET）地区往往被视作外部规则（如欧盟标准或美国模式）的被动接受地或单纯的技术应用市场。在此背景下，全球人工智能治理中心（GCG）最新发布的AMET地区AI治理报告则打破了这一刻板印象。报告指出，该地区正日益成为全球不同治理范式交锋的前沿阵地，而这种异质性的碰撞恰恰为真正的监管创新提供了土壤。报告通过对该地区19个国家的详尽剖析，揭示了AMET国家如何基于自身的物质基础、历史遗留与地缘政治，在创新驱动、权利保护与捍卫“数字主权”之间进行艰难而务实的战略抉择。编者认为，理解AMET地区的人工智能监管，不能仅仅停留在法条与政策文本的表层，它本质上是一场关乎技术未来控制权与数字生态主权的深刻政治博弈。本文为理解复杂多变的全球监管环境与区域战略突围提供了全新的坐标系。

本文为该报告的中文编译版。在忠实原文逻辑的基础上，我们进行了符合智库规范的学术化提炼，系统呈现其核心论点、分析框架与政策启示。

以下译文仅代表原作者的研究观点与分析立场，不代表编译者或发布平台的立场。

摘要

作者

来源：报告原文

当前，非洲、中东与土耳其（Africa，Middle East，and Türkiye，AMET）地区构成了全球人工智能治理范式交锋的重要空间。欧盟基于权利的治理框架、美国市场驱动的创新模式以及中国强调国家主导的治理路径在此相互博弈，但尚未有单一模式确立绝对主导地位。这种范式的竞争不仅没有导致监管的无序，反而为实质性的制度创新提供了条件。与单一模式主导的地区不同，AMET地区高度的内部异质性促使各国无法简单套用外部模板，而是必须立足于本国的物质基础与政治考量，对各类治理路径进行主动选择、本土化改造与深度融合，这也深刻揭示了塑造监管轨迹背后的物质与政治动因。

在AMET国家将人工智能确立为国家战略资产的进程中，构建能够释放技术潜能的治理体系成为其核心要务。在此背景下，数字主权作为国家掌控技术发展与部署路径的手段，其重要性日益凸显。本报告指出，该地区的数字主权实践主要涵盖三个维度：一是国家自主性，即在数字基础设施与技术部署上保持独立决策的能力；二是经济自主性，体现为将数字控制权与关键产业转型相链接的广义产业政策；三是用户自主性，亦被非洲联盟界定为防范结构性歧视、保障数据生产与使用公平的“数据正义”。因此，数字主权不仅是对司法管辖权的法律主张，更是对数据存储、处理与治理的基础设施要求。而受制于基础设施短缺与融资瓶颈，部分国家正倾向于通过区域一体化行动来捍卫这一主权，以期最大化整体竞争优势。

尽管主权诉求明确，AMET地区却普遍面临“主权悖论”（Sovereignty paradox）的挑战。历史遗留的结构性约束往往通过基础设施依赖和发展路径而被锁定，持续影响着当下的技术治理格局。一方面，各国正积极强化主权宣示，例如尼日利亚出台公共部门技术采购的本土化准则，沙特阿拉伯提出允许外国数据中心依外国法律运营的“数据大使馆”构想，塞内加尔则将数据政策视为对数字殖民主义的抵抗。另一方面，这些主权宣示又与深度依赖外部基础设施形成显著张力。例如，部分国家在推动本土化的同时，仍高度依赖跨国科技巨头提供底层云服务。这种既受制于外部基础设施、又试图维持国家战略自主性的矛盾，催生了该地区独有的治理形态。

与此同时，在评估该地区的治理成效时，政策执行的落差往往比政策文本的颁布更具解释力。报告分析揭示了AMET国家在政策愿景、立法行动与执行现实之间存在的系统性背离。数据表明，部分国家在政府人工智能准备度方面得分较高，但在负责任人工智能的实际执行与公民参与维度上却表现薄弱。这表明，该地区多数国家的文本战略并未充分转化为有效的权利保护机制，许多规划缺乏实质性的资金投入与落地举措。这深刻反映出，AMET地区的人工智能治理并非自然演化普适原则，而是在围绕基础设施、数据资源与技术知识的持续物质博弈中艰难推进。

本研究报告探讨了AMET地区的AI监管框架，覆盖该地区19个重点国家，研究其监管成熟度、治理模式、经济实力和地缘政治定位的多样性。基于对该地区代表性国家在硬性法律、软性指导、制度建设与行业规范等维度的全面考察，本报告试图回应三大核心研究问题：首先，报告探究导致治理路径分化的深层根源，深入剖析物质条件、历史遗留、地缘政治与国内政治经济学如何共同塑造了各国的监管选择。其次，报告关注各国如何在资源与能力的约束下，如何平衡技术创新、权利保护与数字主权捍卫之间的复杂关系，并审视数据本地化等政策在不同发展阶段的实际效用。最后，面对语言、基础设施与历史背景高度多元的现实，报告探讨了实现区域规则协同的可行路径。

研究指出，监管差异未必是单纯的协调失败，而可能是符合地区发展阶段的必然特征；未来的区域合作应致力于在保有异质性的前提下，通过确立共同标准来实现灵活的政策协同。

首先是经济转型的迫切需求。各国普遍将AI视为推动经济多元化与跨越式发展的核心引擎。在海湾国家，AI被定位为“后石油时代”（post-oil transition）的战略支点，沙特阿拉伯筹建千亿美元级的人工智能基金，阿联酋的MGX倡议更是位列全球最大的人工智能投资之列。土耳其也设定了到2025年让人工智能对GDP贡献率达到5%的宏大目标。然而，这些宏大的经济叙事掩盖了分配的问题：技术红利究竟惠及何人？例如，海湾国家虽然通过集中式治理实现了资本的快速部署，但红利往往集中于城市精英阶层，庞大的外籍劳工群体大多被排除在治理进程与技术红利之外。在非洲，尽管数据主权与数据本地化要求被频频提及，但由于缺乏支撑其落地的算力生态与基础设施，政策愿景与现实能力之间仍存在巨大鸿沟。

其次是公共服务供给与国家能力跃升。在传统公共服务体系存在短板的地区，人工智能被政府视为弥补国家能力不足的关键工具。例如，埃及的初创企业利用技术填补了农业咨询与医疗获取的空白，沙特阿拉伯依托智能人群管理系统服务数百万朝觐者，卢旺达则试图通过国家战略在将AI作为突破医疗与农业领域基础设施瓶颈的突破口。然而，这种以“服务”为导向（service-driven)的叙事往往具有强烈的双重用途特征（Dual-use nature）：生物识别、预测性警务和自动化福利管理系统在优化服务的同时，也实质性地扩张了国家的监控能力。在部分民主机制薄弱的环境中，公共服务与社会控制的边界正变得日益模糊。

最后是国家安全与战略自主的底线考量。寻求国防能力提升、网络安全保障与战略自主性，是该地区另一大隐性或显性的驱动力。海湾国家对人工智能在国家安全中的作用直言不讳，而非洲国家虽表态谨慎，但生物识别身份系统与自动化边境控制的广泛部署已不言而喻。尼日利亚对数据主权的强调，部分便源于对外国情报渗透的防范。值得警惕的是，以国家安全为名的豁免条款、安全算法的不透明性以及有限的民间监督，往往容易凌驾于对公民基本权利的保护之上。

上述驱动力在转化为具体的监管政策时，深受该地区两大截然不同的理论范式影响：

(1) “负责任的人工智能”（Responsible AI,R.AI）：这一范式侧重于程序公平、算法偏见消解与透明度提升。该框架认为，只要通过适当的技术和程序调整，现有机构即可被接受。土耳其和摩洛哥倾向于此，始终积极与欧盟及联合国教科文组织的标准对齐，以谋求监管的互操作性。

(2) “去殖民化人工智能”（Decolonial AI,D.AI）：该范式则从根本上挑战了技术的“中立性”假设，揭示了哪些知识体系被推崇、谁主导着人工智能的发展方向、以及哪些价值观被标榜为普世价值。塞内加尔和尼日利亚是这一阵营的代表，其数字主权承诺与数据公平补偿法案，直指全球技术权力的重新分配。

这两种范式在实践中演化出不同的主权模式。“极限主权”模式（如尼日利亚）追求本土基建与自主可控，但极易受制于财政与制度能力的瓶颈；“务实开放”模式（如卢旺达）通过拥抱外部援助实现了快速落地，却不可避免地引入了新的依附关系。

来源：infocepts.ai

基于上述政治经济条件、历史遗留与地缘定位，AMET地区的监管路径大致可归纳为三种“理想类型”（尽管现实中多为混合形态）：

(1) 国家本位型（State-Centric Approaches）

此模式高度依赖权力的集中与政府在技术发展中的主导作用。沙特阿拉伯的数据与人工智能局（SDAIA）和埃及的国家人工智能委员会就是典型代表。其理论根基在于“国家能力”学说，视国家为市场的积极塑造者。该模式的绝对优势在于极高的效率，集权结构能够实现跨部门的快速协同与资源的饱和式投入。然而，其代价同样高昂，极易引发精英俘获（Elitecapture）问题，削弱公众参与的合法性，并加剧技术监控扩张的风险。

(2) 权利本位型（Human Rights - Centric Approaches）

此模式将个人与集体权利、参与式治理以及清晰的问责机制置于核心。非洲人权和人民权利委员会的草案以及卢旺达的全国广泛咨询进程均属此类。其思想渊源深植于结合了“乌班图”（Ubuntu）伦理与个体保护的非洲人权传统，该模式具有无可比拟的合法性，能有效约束公权力与资本扩张，但其实施门槛极高，往往高度依赖持续的国家能力建设与外部资金（如国际捐助者的支持），在缺乏财政后盾的大国中难以大规模复制。

(3) 经济本位型（Economic - Centric Approaches）

该模式以激发创新、吸引投资和谋求经济回报为最高准则。毛里求斯的金融科技沙盒、尼日利亚的人才发展战略以及土耳其的行动计划，均试图将宽松的监管转化为吸引外资的制度优势。受“发展型国家”理论影响，这些国家成功确立了区域技术枢纽的地位，但也有随之而来的风险：权利保护极易向商业竞争力妥协，且若本土技术吸收能力无法跟上，对外国资本与技术的路径依赖（如高度依赖跨国公司的算力赞助）将进一步加深。

综上所述，AMET地区的国家鲜有纯粹采纳单一模式者，而是采取混合式监管策略。埃及2025年AI战略将中央集权与经济发展相融合，肯尼亚试图在经济开放与权利保护间寻找平衡，而沙特阿拉伯则在国家主导的框架下推进医疗器械等前沿行业的专有监管规范。这种分类体系为我们穿透纷繁复杂的政策表象、理解各国监管选择背后的利益权衡与结构性妥协，提供了一个极具穿透力的分析工具。

在这一区域，绝大多数国家试图在弥合数字鸿沟与捍卫国家利益之间寻找平衡，呈现出从“能力建设”向“规则塑造”过渡的特征。

尼日利亚：推行强主权导向的单边突破（如强制本地研发与数据收益反哺）。

卢旺达：深度对齐国际最佳实践，成为国际规范本土化的典范。

肯尼亚：放缓刚性立法，采取审慎的“沙盒赋能”与自愿性标准路径。

南非：依托成熟的类GDPR数据基建，稳步推进系统性规制。

加纳与埃塞俄比亚：尚处基础架构搭建与研发培育期。

塞内加尔、喀麦隆与科特迪瓦：试图融合主权控制与区域合作，但深陷宏大愿景与执行能力不足的落差之中。

图片为撒哈拉以南非洲

来源：维基百科

埃及：吸收欧盟“风险分级”理念，谋求区域多边对话的枢纽地位。

摩洛哥：深度对接GDPR与联合国标准，充当欧洲模式与非洲语境的衔接者。

突尼斯与阿尔及利亚：持相对克制，聚焦内生经济增长、基础设施与人才孵化。

中东和北非（MENA）地区人工智能应用报告图

来源：Strategic Gears

沙特阿拉伯：推行国家主导的“主权优先”模式，依托集权治理与创新的“数据大使馆”概念强化底层控制。

阿拉伯联合酋长国（UAE）：拥抱“轻量化监管”，极力规避刚性法律，依托软法与沙盒打造全球技术实验场。

卡塔尔与约旦：采取务实的垂直部门协同治理，通过央行等机构以“治理精度”赋能市场。

伊拉克：尚处于受国际组织影响的制度重构初步孕育期。

土耳其：受地缘政治与经济战略驱动，土耳其展现出最强烈的“绝对互操作性”追求。其立法进程全面以《欧盟AI法案》为蓝本，旨在通过最高水准的“硬法协同”彻底消除跨境贸易壁垒，确保无缝对接全球数字供应链。

非洲的人工智能监管呈现出强烈的张力：日益膨胀的政策雄心与极其有限的执行能力并存。尽管十余个非洲国家已出台国家AI战略，但“有战略、无立法，有机构、无实权”的现象普遍。这种“重文本、轻落地”的困境根源于深层的历史路径依赖，试图用殖民时代遗留的制度架构来实现“主权自主”，从根本上限制了治理效能。

（一）叠床架屋的治理架构

受制于现实条件，非洲的AI治理并未形成统一的硬性法规，而是通过多层级的法律与政策工具叠加演进：

1、大陆层面的“软法”指引：非盟《大陆AI战略》等框架确立了将AI发展与可持续发展目标对齐的共同愿景，但缺乏强制执行力。

2、具有约束力的区域条约：《马拉博公约》将类似欧盟GDPR的人权保护条款嵌入非洲条约法；而影响深远的《AfCFTA数字贸易议定书》则主张跨境数据自由流动并禁止强制披露源代码。

3、国家层面的务实探索：AI战略多为蓝图，但在落地中，“监管沙盒”成为最务实的工具，部分国家正积极利用其在金融等领域进行合规探索。

（二）核心博弈与挑战机遇

《AfCFTA数字贸易议定书》的生效引爆了核心矛盾：追求商业开放的区域一体化与强调本地控制的数字主权激烈碰撞。议定书倾向全球数字贸易规则，而国内法及《马拉博公约》更强调数据主权。 目前，非洲AI治理面临三大瓶颈：监管专长与算力基建匮乏（仅1%数据科学家有专用GPU算力）；AI专项立法集体缺位；为满足数据跨境的“充分性认定”而被动全盘移植欧盟GDPR标准，缺乏本土适配。 尽管如此，非洲仍具有跨越式发展契机。通过在公共服务中广泛部署AI，非洲有望摆脱陈旧监管体系的“锁定”，直接构建兼顾创新与包容性的新一代治理模型。

来源：报告原文

（一）多层次的治理与制度创新

区域协作：阿拉伯国家联盟与海合会（GCC）正通过软性指引（如基于风险的伦理准则）塑造区域共识，保留政策灵活性。国家范式如下：

（二）战略挑战与落地机遇

海湾国家在欧美与中俄间维持复杂合作，导致其基础设施采购与监管对齐往往基于地缘政治算计。同时，严格的数据本地化诉求与跨国AI企业亟需的数据自由流动之间存在持续摩擦。尽管如此，中东高度集中的治理结构使其能够跨部门连贯部署基建，并高效开展联合试点，迅速累积监管红利。

来源：报告原文

土耳其的AI轨迹是其地缘政治平衡与经济优先诉求的精准投射。在长期谋求加入欧盟又与中俄密切合作的背景下，土耳其展现出极具弹性的“战略自主”。其政策呈现“双重姿态”：既通过合规获取欧洲大市场，又保留内部空间捍卫国家主权与安全。

（一）深度对齐欧盟的“硬法”路线

受地缘经济驱动，土耳其是该地区受欧洲监管影响最深的国家。其拟议的《人工智能法案》在核心架构上高度对齐《欧盟AI法案》（含风险分级、认证与事前审计），有望成为该地区首个颁布类似欧盟硬性AI法律的国家。此外，土耳其正更新版权与新闻等数字法规，以彻底打通欧洲制度壁垒。

（二）政治红线与桥梁定位

土耳其严格的言论管控与生成式AI的发展构成隐患。2025年，因AI大模型（Grok）生成涉嫌侮辱国家领导人及宗教的内容，土耳其启动全球首个AI刑事调查，凸显了技术开放性与国家安全红线的剧烈摩擦。尽管在欧盟合规与国内主权间“走钢丝”充满挑战，土耳其横跨欧亚非的独特定位使其不仅享有欧洲市场红利，更有潜力成为跨区域AI治理与规则协同的战略跳板。

来源：报告原文

来源：报告原文

（一）创新驱动与权利保护的角力

各国普遍面临“发展速度”与“监管护栏”的拉锯。例如《非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）数字贸易议定书》通过限制数据本地化和禁止强制披露源代码来推动一体化，却实质削弱了各国政府进行算法审计与捍卫数字主权的政策弹性。开放红利与主权安全之间形成了难以调和的矛盾。

（二）治理架构的分野：集权与分权

海湾国家高度集权，虽能实现跨部门极速部署，但往往缺乏外部监督与社会问责；非洲国家治理结构分散，包容性强但易陷内耗；土耳其则试图走一条“中央统筹、分散执行”的中间路线。

（三）公共服务与国家监控的“双刃

AI在提升医疗、土地管理或智慧城市等服务效能的同时，也极大地拓展了国家对人口的数字化凝视。在问责薄弱的语境下，旨在造福社会的工具极易滑向过度干预的深渊。

来源：报告原文

在探索治理路径的过程中，AMET地区呈现出明显的双重趋势：

（一）底线共识的趋同（Convergence）

受《欧盟AI法案》溢出效应影响，“基于风险的分级监管”和“监管沙盒”机制被广泛采纳。同时，赋予公民“免受重大自动化决策干预”的权利已成为区域立法的最大公约数。

（二）核心利益的碎片化（Fragmentation）  

在触及国家核心利益的领域分歧巨大。在线言论敏感度的差异导致内容管控难以统一；《AfCFTA议定书》主张的数据自由流动与多国强推的数据本地化发生冲突；各国在商业机密与审计透明度上的权衡大相径庭，推高了跨国合规成本。

（一）探索“分层主权”（Tiered Sovereignty）

面对自由贸易与安全控制的矛盾，单一的“数据封锁”或“全面开放”均不可取。应构建分层架构：对核心公民数据实施坚决的国家控制；对共享基础设施与技术标准适用区域统筹规则；对基础模型研发与学术数据保持高度开放。

（二）推行“文化校准”（Cultural Calibration）

受制于算力资金，从零训练本土大模型往往得不偿失。更务实的路径是利用全球开源生态（如Llama 3等模型），以极低的算力成本嵌入本土语言与文化语境。此举既保留了部署控制权，又大幅降低了对外部技术黑箱的依赖。

（三）填补垂直领域的“监管真空”

在缺乏AI综合硬法的国家，行业专有规则是最佳突破口。目前大量高风险领域存在盲区，尤其是作为非洲经济命脉的农业领域，AI技术的快速渗透伴随着数据掠夺与平台垄断风险，亟需建立专门的保护框架。

（四）在地缘政治与供应链夹击中突围

AMET地区深陷中美欧技术博弈，且在高端芯片与云算力上存在绝对的“外部依赖”。个别国家单打独斗注定无效，该地区必须通过建设“区域主权云数据中心”、积极参与国际标准制定（如ISO/IEC），在巨头环伺的全球数字供应链中以统一声音争夺话语权。

通过对AMET地区19个国家的深度考察，本报告揭示了一个核心事实：人工智能的监管路线选择，从根本上受制于国家的物质基础。无论是国家本位、权利本位还是经济本位模式，其最终的治理效能都取决于该国的制度与财政基石。

在此过程中，“负责任AI”（Responsible AI）与“去殖民化AI”（Decolonial AI）两大范式始终处于紧张的博弈之中。前者侧重于在既有权力结构内增设程序性护栏；后者则直击权力分配的核心，追问谁掌握知识生产权、谁主导发展轨迹、谁最终攫取技术红利。这种张力在短期内难以消解，因为它们试图回答的是截然不同的时代命题。

贯穿整个AMET地区的最大困境，是无处不在的“主权悖论”：各国政府试图通过数据本地化、自主研发指令来宣示数字主权；但在现实中，对外国云基础设施的深度依赖、高昂的自主研发成本以及薄弱的执行力，往往让这些“主权宣示”沦为新的脆弱性。更危险的是，当主权诉求演变为封闭的壁垒时，它反而会割裂区域市场，让国家背上无法承受的合规成本。

《AfCFTA数字贸易议定书》与非盟《马拉博公约》之间的路线冲突正是这一悖论的集中体现：前者以“自由流动”促融合，后者以“本地控制”保主权。

面对这一困境，报告提出，真正的出路在于构建一种务实的“分层主权”（Tiered Sovereignty）架构：

• 核心控制层：对涉及公民基本权利的敏感数据和底线标准，实施坚决的国家主权控制。

• 区域协作层：对共享的数据基础设施和数字贸易规则，交由区域协调机构统一管理，避免内部消耗。

• 全球开放层：对基础研究生态、开源模型与前沿学术网络，保持高度的战略开放。

放弃走向孤立主义的虚幻主权，AMET国家完全可以通过以下务实的技术与制度设计来增强实际的治理能力：

尽管蓝图已经绘就，但AMET地区仍面临执行力虚弱、人才流失、公民社会缺位以及深层供应链受制于人（如高端芯片被“卡脖子”）等系统性挑战。在国际治理舞台上，该地区的声音依然微弱。

因此，我们必须重新定义AI治理的“成功”。成功不仅是以多快的速度发布了多少份国家战略文件，更在于：

• “发展型国家”能否在极速采纳技术的同时，同步编织好权利保护的底线；

• “技术枢纽型国家”能否将繁荣的创新生态，转化为真正的国家主权能力；

• “能力受限型国家”能否通过机构改革，将纸面的框架转化为具体的执行力。

归根结底，人工智能的治理绝不仅是一个技术工程，而是一场关乎技术未来控制权的政治博弈。它决定了在这个数字转型的世纪里，根深蒂固的不平等究竟是被打破，还是被以更隐蔽的方式复制和固化。AMET地区的未来尚未注定，它取决于当下的每一个制度选择，以及正在酝酿的区域同盟力量。