资源依赖、政企合作与数字政务服务演变——基于广东省的案例研究

载于《治理研究》2026年第2期

摘要：在数字政府建设过程中，厘清数字政务服务建设的内在机制是夯实政府治理能力、保障服务可及性的基础。现有研究从地方政府能力与治理环境出发，探讨数字政务服务发展的横向差异及其致因，然而未能充分解构其纵向演进规律并探究政企合作在其间的影响作用。为此，本研究结合资源依赖理论构建分析框架，以广东省数字政务服务演进为例，探究政企合作与数字政务服务形态间的互构关系。研究发现，数字政务服务建设的阶段目标影响着政府的资源需求；地方政府会在引入资源与维持治理权的双重考虑下选择合作企业与合作模式；政企合作形式通过影响服务建设的资源基础及配置方式，决定数字政务服务形态的阶段产出。与此同时，当数字政务服务形态无法匹配新的建设目标时，上述作用过程将被再度激活，推动地方政府重审资源需求、优化政企合作形式，促成数字政务服务形态的持续演进。本研究通过阐释数字政务服务演进中的政企合作机制，为如何促进持续有效的政企合作提供有益的实践参考。

关键词：数字政务服务；政企合作；资源依赖理论

一、研究背景与问题

数字政务服务是国家治理体系的重要组成部分，其建设成效直接影响政府行政效能与治理能力的提升。过去十余年间，国家通过推动“互联网＋政务服务”“一网通办”“高效办成一件事”等改革，指引数字政务服务从基础建设迈向融合发展，并形成了上海“一网通办”、浙江“最多跑一次”、广东“粤系列”等各具特色的地方实践。这些成果并非一蹴而就，而是在各省不断调整建设目标、与各类企业达成合作的过程中逐步形成。这些经验现象表明，数字政务服务建设是一个动态迭代的治理过程。

围绕数字政务服务的实践差异，现有研究从成效识别与成因解释两方面展开讨论，但存在一些局限。其一，对数字政务服务的纵向演进关注不足。现有研究多聚焦数字政务服务的既有水平，未充分关注服务建设的动态过程，难以深入解释服务形态如何演进等关键问题。其二，对政企合作的影响重视不够。已有成因讨论多将政府视为单一行动主体，对其能力与所处环境展开探究，相对弱化了政企合作这一重要机制对政务服务形态的塑造作用。上述过程性与互动性视角的欠缺，使得数字政务服务的长时段演进机理仍待讨论。

基于此，研究将政企合作视为关键变量，围绕“政企合作如何影响数字政务服务形态的纵向演进”这一核心问题展开探究，并基于资源依赖理论构建“建设目标—资源需求—合作形式—服务形态”循环分析框架。研究选取广东省数字政务服务建设历程作为分析案例，旨在通过还原政企合作与服务形态之间的多阶段互构过程，为理解数字政务服务建设提供动态整合解释，并为数字化转型实践中的政企关系建设提供参考借鉴。

二、文献综述

（一）从电子政务到数字政务服务

数字政务服务是由电子政务发展而成的新型公共服务模式，反映出组织围绕技术应用、机制建设与价值实现开展的创新与探索。已有研究以数字政务服务形态特征为切入点对其机理进行讨论，形成三类核心关切。

其一是数字政务服务的服务载体，指向支撑政务服务输出的数字渠道与界面。数字平台的发展推动形成政府网站、移动APP、政务小程序等多种服务入口，引发对于政府渠道选择及公众渠道接纳等系列探究。综合来看，服务载体关系数字政务服务的可及性与体验感，反映的是政府在建设过程中的资源配置策略。

其二是数字政务服务的服务内容，即政府通过数字渠道向公众、企业提供的具体服务事项与功能。相关研究一方面探究数字技术如何驱动服务模式创新，关注秒批秒办、智能预填等新型服务内容的生成过程；一方面探究组织转型的影响，指出服务思维、需求导向、集约互联对创新服务内容的重要作用。

其三是数字政务服务的服务整合，即政务服务平台对不同业务系统与数据资源的整合程度，通常表现为系统界面对服务事项的呈现形式。作为触及服务方式、服务职能、服务渠道等多方面的系统性再造，“高效办成一件事”等整合实践得到广泛关注。

基于上述进展，研究将数字政务服务形态界定为数字政务服务在服务载体、服务内容与服务整合方面呈现出的特征，三者既各有侧重，也共同反映出政府的供给能力与建设偏好。

（二）数字政务服务建设差异及其影响因素

数字政务服务建设的差异成效引起学界关注。相较于对服务形态进行深入分析，已有研究侧重于通过构建综合指标体系，实现对不同地区数字政务服务水平的系统比较。在此过程中，复杂的数字政务服务形态多被具象化为进驻部门数量、可在线服务数量、更新频率等运营数据；或在理论模型的指引下，被转化为系统、信息、服务质量等结果性指标。

为进一步解释差异生成的内在机制，研究从能力与情境双重视角出发构建分析框架。能力视角聚焦政府的内在能力与资源储备，将数字政务服务建设成效视为政府财政能力、技术储备、领导重视程度、制度设计等资源的配置结果。情境视角关注政府面临的外部压力，探究公众需求、府际竞争与上级压力等环境因素如何塑造建设动能。但不论基于哪种视角，研究多将地方政府作为单一行动主体展开分析，相对忽视了政府外主体的重要作用。

（三）数字政务服务中的政企合作

政企合作是指政府与企业两类主体基于各自考量来建立合作关系，从而共同提供公共服务的过程。由于政府在开发与应用数字技术方面的局限，政企合作在数字化领域中往往承担着更为重要的功能。整体来看，数字政务服务建设中的政企合作历经外包、服务合供、联合管理、协作治理等阶段演进，已然成为促成数字化转型的重要治理安排。

既有研究围绕政企合作模式与驱动因素展开探究。从合作模式来看，“权力”被视为划分模式的核心。例如，从平台治理理论出发，决策权、规制权与所有权的差异化组合会导向内部管理、服务交付与平台垄断三类模式。与之相似，部分研究以嵌入度为核心来构建模式识别维度，通过结合技术嵌入度与治理结构整合程度，提出组织运作、制度引领、技术驱动与二元互构四种政企合作模式。

在驱动因素方面，政府对于资源的需求被视为驱动政企合作的核心。从技术资源来看，数字项目所需的技术专业度会影响政府对于合作式采购、竞争性采购及定向采购模式的选择，而政府内不同采购主体的偏好异质性，则会导向上级统一、纵向协调、横向合作及下级单独采购四类结果。从关系资源来看，政企合作也是政府拓宽资源连带的方式。政府对于国企、私企及混合所有制企业等不同所有制组织的选择，表征出其对不同制度关系的需求。与此同时，资源依赖的双向性及其后续影响亦值得关注。如此，互联网背景下的政企合作可被解释为政企双方对关键资源的战略交换。

（四）文献述评

现有研究围绕数字政务服务的内涵、差异归因及政企合作形成丰富成果，然亦存在以下待拓展之处。其一，在数字政务服务成效识别方面，研究多基于指标体系进行横向比较，虽有助于阐释区域差异，却相对忽视了数字政务服务形态在载体、内容与整合等维度上的丰富表征，亦对同一地区的纵向演进关注不足。其二，在差异成因方面，已有研究多将政府视为单一建设主体，相对弱化了政企合作作为关键共建机制的实质影响。其三，在政企合作的已有成果当中，研究侧重于对其模式分类与形成前因展开探究，但对其后续影响，尤其是其对数字政务服务形态的塑造作用讨论不足。为此，研究引入纵向过程视角，并将政企合作作为服务形态动态演进的分析核心，旨在考察在数字政务服务建设的不同阶段之中，政企合作如何被塑造又如何驱动服务形态的迭代演进。

三、分析框架与研究方法

（一）分析框架

数字政务服务对于数字技术的依赖，使得政企合作成为实现数字化转型的关键。地方政府会依据自身的资源基础与需求，选择是否及如何与企业达成合作。这一系列决策反映出组织为应对外部环境不确定性、获取关键性发展资源所采取的战略安排。

资源依赖理论为理解这一系列行为提供分析指引。该理论指出，组织作为开放系统中的一员需与外部组织保持资源交换。需求与依赖的一体性使得组织在获取资源的同时，亦让渡给资源供给方以一定的控制权，但组织亦会通过建构特定的关系结构来管理此种依赖。外部环境的客观变动、合作过程中组织自身能力的消长，都会持续塑造组织间的互动关系，进而影响合作结果。上述观点充分说明，要完整地理解政企合作及其影响，必须引入动态视角，关注组织从形成依赖、达成合作再到调适合作的完整过程，并探究组织合作如何通过影响组织的资源储备与配置规则，影响阶段目标的实现结果。

据此，研究构建“建设目标—资源需求—合作形式—服务形态”的循环分析框架。首先，数字政务服务建设目标被视为数字政务服务演进的起点。不同目标指向差异化的发展资源，塑造地方政府的资源需求。其次，地方政府的资源需求是政企合作的直接动因。地方政府一方面需要明确自身所需的资源类型，框定合作企业所属行业；另一方面需要明确所需资源的稀缺性与专用性，判断哪种合作模式最为安全高效。再次，不同合作模式意味着不同的组织与财务关系，而由合作对象与模式构成的政企合作形式会通过塑造资源基础及其配置方式，影响包括服务内容、载体、整合在内的数字政务服务形态。最后，数字政务服务形态作为阶段性的政企合作结果，既能回应当前目标，亦承载着既有合作形式的局限。面对持续变动的建设目标，地方政府需对既有合作形式与服务形态的可供性进行衡量，决定是保持稳定还是进行调整。由此，数字政务服务建设与政企合作始终面临外部影响，而地方政府既能通过政企合作来提升服务供给能力，又能通过筛选合作对象与调整合作模式来降低建设风险，实现服务供给与阶段需求之间的长期平衡。

（二）研究方法：案例研究

为响应数字政务服务演进的多阶段与多因素耦合特征、厘清政企合作与服务形态之间的内在关联，研究采用案例研究法，选取广东省数字政务服务建设实践作为具体案例。

1.案例选择

广东省数字政务服务建设历程兼具经验的典型性与完整性。从数字政务服务看，广东省从2012年起推进政务服务建设，探索覆盖从行政审批服务、轻量级民生服务到复杂政务服务，从网页端、移动端到全渠道等数字化转型的关键节点，为阐释政务服务发展演进提供翔实素材。从政企合作看，广东省先行探索数字政务服务建设的政企合作模式，且这一探索颇具启发性。2017年10月，广东省建立“政企合作、管运分离”的数字政府建设模式，组建数字广东网络建设有限公司。此后，在坚持数字广东主体地位的前提下，广东省政企合作的核心主体、内容和形式不断演进。在后续进程中，“数字广东”模式成为浙江、海南等省份数字政府建设的重要参考，“政企合作、管运分离”的框架也为全国多地政企合作提供参考。综上，广东省数字政务服务发展历程能为解析数字服务发展、政企合作演进及二者互构提供适配样本。

2.资料来源

本案例时间跨度较长，获取一手资料的难度较大，且受到受访者回溯偏差的影响，资料信度难以保障。因此，本研究以二手资料为核心素材，通过对多渠道信息的检索分析，建构对广东省实践经验的完整认识。为提升资料的可信度，研究在筛选资料时遵循如下规则：（1）资料来源权威性，以公开信息为主，新闻报道需经由政府网站转载认证，或是由主流媒体发布；（2）三角检验，剔除相互矛盾的资料；（3）资料有效性，滚动核查来源，剔除网址失效的资料，最终收集得到资料134份。

四、广东省数字政务服务与政企合作的阶段演进

为系统理解数字政务服务形态及政企合作的互构关系，研究首先对广东省实践进行梳理。从数字政务服务形态的演进来看，其先后历经网上办事大厅建设、小程序服务整合、独立APP拓展及“一件事”服务集成四个关键阶段。

（一）第一阶段：省网上办事大厅建设（2012—2017年）

2012年，《国家电子政务“十二五”规划》明确指出各地需改变政务平台统筹不足、分散建设的现状，建设“集中统一的区域性电子政务云平台”“符合电子政务科学发展的体制机制”。据此，广东省将搭建全省政府“一站式”网上办事平台作为核心目标，统筹推进数字政务服务建设。2012年10月，广东省网上办事大厅正式开通。2015年，省网上办事大厅联通至县，并通过基层便民服务系统延伸至大部分镇、村。

1.基于网页的行政审批服务数字化

这一阶段的数字政务服务呈现三点特征：（1）以“网页”为核心载体。所有上线服务事项均可通过网页端获取，手机客户端虽开放运行，但供给服务仅有2691项，且操作流程尚未完全适配于移动场景。（2）以“行政审批”为主要服务内容。截至2017年初，网页端可供给行政审批类服务67818项，占总体服务事项的72%，社会服务类服务事项仅占28%。（3）以“服务部门”为主要的事项整合标准。网页版虽同时提供主题、经营活动、特定对象、服务部门四类划分依据，但服务部门分类下的事项供给最为系统完整。

2.基于“项目采购”的政企合作

此阶段的政企合作表现如下：（1）以多元、分散的企业为合作对象。尽管与少数大型IT服务商建立了合作，但整体上政府未与任何企业或企业联盟形成稳定、深入的合作关系。（2）以分散的短期项目制采购为主要合作模式。尽管工作方案明确指出省经济和信息化委员会、省信息中心的统筹职责，但各网上办事窗口、业务支撑系统及各地市网上办事分厅仍交由对应省直部门或地市自主建设。多数场景下，政企双方仍基于阶段需求推进具体项目的招投标工作。（3）以“基础设施建设”为核心合作内容。合作聚焦省网上办事大厅地市分厅、政务外网及网络安全等体系建设，以及其中涉及的软件开发、外围设备等信息设施，旨在为政务服务系统构建底层技术支撑。

（二）第二阶段：“粤省事”小程序服务整合（2018—2021年）

2016年，《“十三五”国家信息化规划》提出构建“统一的政务服务信息系统”。此后，《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》进一步提出推进政务服务移动端建设。为此，广东省将建设目标调整为“建设以移动端为核心的全省一体化在线政务服务体系”，于2018年5月推出粤省事微信小程序。截至2021年底，该小程序累计上线服务事项超2100项，平台注册用户超1.5亿，成为全国服务最全、用户最多、活跃度最高的省级移动政务服务平台。

1.基于微信小程序的轻量级民生服务数字化

这一阶段的数字政务服务呈现三点特征：（1）以“微信”为核心平台。小程序实现各部门、各地市自有网站归一，公众通过身份认证核验即可通办上线服务。（2）以“轻量级民生服务”为核心内容，搭载社保、水电缴费等刚需、高频且业务流程相对简单的服务事项；（3）以“主题”为导向的事项整合。小程序以不同办事群体、治理领域划分“主题专区”，形成“专区—服务分类—细分事项”的三级架构，既包括“民生政务服务”“三农服务”等基本服务专区，也包括“特殊人群服务”“少数民族服务”等群体、特色专区。

2.基于“SPV模式”的政企合作

服务演进的背后是广东省对政企合作形式的调整：（1）以头部科技企业与大型国有运营商为主要合作对象。这一阶段，广东省政府改变了以往与大量技术公司分散合作的方式，转而与腾讯及中国移动、联通、电信三大国有运营商建立深度合作关系。（2）以建立特殊目的公司（SPV）为主要合作模式。2017年10月，腾讯联合中国移动、联通、电信三大运营商成立数字广东这一特殊目的实体。其中，国有资本以51%股份进行控股，腾讯凭借49%股份成为数字广东最大股东。省政府虽不直接参与控股，但通过向数字广东派驻工作人员、与技术人员召开会议等方式将政务服务建设目标和政府行业知识输入企业业务，通过单一来源采购获取服务并为其增信。（3）以“平台全周期建维”为合作内容。广东省明确“政企合作、管运分离”的全省数字政府建设架构，数字广东作为核心运营主体，承担全省数字政府改革的技术支撑和运营服务工作。政企合作的内容突破单一基础技术承建，覆盖平台规划、架构设计、持续运营等全链条环节。

（三）第三阶段：独立APP拓展（2022—2023年）

2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出“确保公共数据安全，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用”。2021年7月，广东省政府印发《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》，明确提出打造“数据＋服务＋治理＋协同＋决策”的政府运行新范式，建设独立、协同、可负担的省级数字政务服务平台随之成为新的建设目标。2022年5月，粤省事APP版本正式上线，标志着广东数字政府改革进入新的阶段。

1.基于独立APP的复杂政务服务数字化

围绕粤省事APP的开发优化，这一时期的数字政务服务体现出三点特征：（1）“APP＋小程序”为并行载体，两种渠道各有侧重。小程序延续既有路径，重点提供轻量级民生服务，APP则支持接入各类应用平台和系统，满足跨系统、长流程、高安全、智能化需求场景下的服务供给。（2）以“复杂政务服务”为服务内容，发展“数据”密集型服务。2022年，APP推出个人服务二维码“粤省事码”，首批集成92种电子证照，提供身份认证、服务授权等多项服务。同时上线“个人数字空间”，以数据主权移交与智能协同机制为核心突破，支持公众自主归集常用证照、管理全生命周期数据并实现颗粒化授权。（3）以“场景”为导向拓宽覆盖事项。粤省事APP基于公众实际生活轨迹，系统性梳理出32个高频服务场景，用户出示粤省事码调用电子证照，即可完成服务闭环。

2.基于“SPV＋产业联盟”的政企合作

此阶段，广东省延续“管运分离”的基础架构，并优化政企合作的主体结构和内容重点，为数字政务服务建设提供支持。（1）以关键国有企业、头部科技企业和专业安全厂商为主要合作对象。一方面，中国电子系及三大运营商等国有资本成为数字广东等核心平台的主导方；另一方面，腾讯、华为等技术型企业继续作为重要参与方提供能力支持，深信服等专业厂商则在细分领域嵌入支撑。（2）以运营SPV和产业联盟为主要合作模式。其一，推进SPV运营并优化其股权安排，形成“以国有企业为主”的组织结构。2021年12月，中国电子信息产业集团有限公司、旗下云计算品牌中电云数智科技有限公司、广东省粤科金融集团有限公司3家国有企业共向数字广东增资8亿元。最终，中国电子系企业以62.84%的股份实现绝对控股，腾讯股权稀释至16.74%，位列第三。其二，在省政务服务和数据管理局指导下，广东省进一步整合政府、企业、科研资源，组建起涵盖信创、数据、网络安全等多元领域产研组织，通过购买服务获取产研组织在网络安全、信创复用等细分领域的专业技术和评估服务。

（3）以“生态建设”为核心合作内容。从平台建设看，政企合作围绕新型基础设施展开。安全方面，中国电子主导的“飞腾CPU＋麒麟OS＋安全机制”国产技术栈逐步替代腾讯底层架构，应用于包括粤省事APP在内的政务平台，确保基础设施与数据自主可控；省政务服务和数据管理局推动数字政府网络安全产业联盟实体化运作，成立数字安全协会，强化对网络安全企业的统筹与治理。智能方面，粤基座联创中心整合9家共建单位的技术资源，将5G、区块链、AI等新兴信息技术纳入“粤基座”平台，加强政务基础设施平台的承载力和智能化管理水平。从平台推广看，政企合作推动数字政务服务下沉布局。例如，五大产研组织开展“粤同行”产业赋能行动计划，为粤东粤北粤西各市县村数字政务服务建设提供政企供需对接服务，通过技术共创等方式支持区域技术行业发展；省数字政务协会运维“粤复用”平台，支持企业宣传作品、全省按需购买，助推优秀数字政务服务应用高效落地。

（四）第四阶段：“一件事”集成服务阶段（2024年至今）

2024年，广东省响应国务院《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》，提出“推进高效办成一件事，能马上办的就马上办，能当天办完的就不要拖到第二天”，持续深化“一网通办2.0”建设。以“高效办成一件事”为载体，推动平台价值转化为行政效能成为这一阶段的建设目标。

1.基于三端协同的集成式政务服务数字化

围绕“高效办成一件事”，广东省数字政务服务呈现出新特征：（1）形成“三端协同”的全渠道供给。广东省通过身份“一网互认”、工单“一网流转”、结果“一网发放”，保障数据同步与互信，推动网页端、移动端、实体终端深度融合与下沉。公众不论选取哪一端口均会启用同源账号。基于此，数字政务服务实现线上、线下服务同质，并延伸至基层末梢场景。（2）以“一件事”为导向再造业务流程。广东省将跨部门、多事项的高频政务服务重构为主题明确、逻辑清晰的“一件事”服务场景，通过表单整合、数据共享与并联审批，打破部门壁垒，破除冗余环节，提升办事效率。2024年，广东省集中发布810项“一件事”服务，广州市开放600余项自由组合“随心办”事项，实现复杂事项全流程在线办理、定制办理。

2.延续“SPV＋产业联盟”的政企合作

聚焦新的目标，此阶段的政企合作未发生根本调整。然而，前期“数字广东＋产业联盟”的合作探索已为“一件事”集成服务搭建起实践框架，并在服务供给中持续发挥作用：一方面，中国电子系等国有企业与产研组织为服务供给提供了可长期沿用的、安全系统的平台架构和技术路径；另一方面，前期的平台运营为该阶段在多端协同、数据流通、场景拓展等方面的建设奠定了制度基础。因此，这一阶段的政企合作是对前期合作的深化，旨在推动政务服务实现从技术驱动到制度引领的转型升级。

（五）广东省数字政务服务形态和政企合作形式的发展演进总结

广东数字政务服务发展目标的阶段性演进，驱动着数字政务服务形态的持续优化。从服务载体来看，网页、小程序、独立APP再到全渠道建设的演进体现出服务可及性与便捷性的提升。从服务内容来看，从基本行政审批服务，向高频轻量级民生需求，再到精准化、智能化服务的深化，体现服务建设能力的提升。从服务整合来看，从按部门、按主题、按场景再到按一件事分类的标准演进，体现出服务建设对于跨部门、跨领域、跨层级的持续突破。这些成果的取得离不开政府对于政企合作形式的调整。从合作对象来看，广东省的政企合作范围呈现出分散合作、集中收敛再到全链条拓展的清晰脉络。从合作模式来看，其先后采取项目采购、建立特殊目的公司、组建产业联盟等合作模式，体现出政企合作的持续深化以及从单一模式主导到多元模式协同的递进发展。由此可见，伴随数字政务服务建设目标的演进，政企合作越发成为弥补资源缺口、推动政务服务发展的重要支撑，并深刻影响着数字政务服务形态的生成迭代。有必要进一步解构二者间的互构机制，揭示其内在逻辑。

五、基于资源依赖理论的案例解释

基于资源依赖理论，可将“政企合作如何影响数字政务服务形态纵向演进”这一核心问题拆解为“地方政府资源需求缘何形成”“资源需求如何影响政企合作形式”“政企合作形式如何塑造数字政务服务形态”“数字政务服务形态与政企合作形式缘何递进演变”四个细分问题。四者说明：地方政府始终存在管理外部依赖以保障服务稳定供给的行为动机，并通过调整合作形式实现服务需求与供给、服务创新与安全的动态平衡。

（一）数字政务服务建设目标影响政府资源需求

数字政务服务是对治理理念的具象体现。面向不同层面的发展期望，地方政府需要明确阶段建设目标，并据此锚定所需的外部资源。

在省网上办事大厅阶段，省级数字政务服务的建设目标为构建全省统一的服务网站，为推动政务服务线上化提供基础性支持。转型初期对于制度构建与内部资源整合的需要，使得政府成为资源供给的首要主体。此时，网站建设对于通用IT系统集成能力的依赖，使得后者成为政府向外寻求的核心目标。

进入“粤省事”小程序阶段，省级数字政务服务的建设目标转为提升服务的便捷化供给，推动数字政务服务嵌入公众生活。互联网所具备的技术性、强渗透性与高公共性，使其成为提升服务供给效率与密切政社互动的关键。由此，移动互联网渠道资源，以及在此平台上搭建服务应用的技术资源成为政府引入的关键。

到了粤省事APP阶段，数字政务服务成为支撑省域治理现代化的基础，省级建设目标亦向推动服务体系化、安全化与长效化供给演进。对于深度整合全域甚至跨域资源的需要，使得打通条块数据接口的后端渠道资源趋于关键。而拓展服务边界、融合数据要素、保障长效运营的目标，则使得政府既需引入新型基础设施、安全保障等技术资源，也需寻求相应的稳定资金支持。

发展至今，数字政务服务成为推动政府运作机制改革与助推公共价值实现的关键构成。政府资源需求的复杂性更加显著，在延续对技术、渠道、资金等资源需求的同时表现出对深化资源利用的追求。例如，“一件事”服务的集成特征要求政府寻求更具公信力的渠道支撑，实现跨部门协调统筹。业务集成与再造对于新兴技术及其思维方式的依赖，以及对于新生业务全流程合规可控的需要，使得技术资源的内涵不断扩展。与此同时，强化服务普惠供给的目标使得在地化的推广与交流渠道亦变得关键。

（二）政府资源需求影响政企合作形式

在资源需求的驱动下，地方政府需与相应企业达成合作。广东省案例表明，地方政府需要管理外部依赖以保障自主性，选取可信企业与调整合作模式是为重要方式。

1.合作对象的选择逻辑

尽管伴随资源需求演进，政府对合作企业的选择会发生变化，但政府始终会通过筛选合作对象来控制项目成本、降低失败风险。广东省选择的核心企业即具有明显共性：其一，均为所需资源领域的行业标杆，能够为服务建设提供优质资源。其二，拥有政务服务建设与政企合作经验，有助于降低磨合成本、提升项目落地效率。其三，企业规模与资质可靠，具有较强的风险抵御和资源再生能力，能够稳定供给所需资源、规避项目中断风险。这些特征反映出地方政府对于资源优势与合作稳定性的多重考量。

2.合作模式的演变逻辑

除了筛选可信企业，地方政府亦会根据资源特征来调整合作模式。在广东省实践中，其所需资源的稀缺性和专用性不断提升，资源复杂性随之增加，使得其合作模式呈现出从项目采购、建立SPV再到成立产业联盟的叠加趋势。

在省网上办事大厅阶段，供给通用IT技术的企业丰富，且政府各部门下属信息化单位也掌握基础技术资源，企业可替代性强；同时，平台初期建设以实现部门入口集成为主要目标，对于平台的系统化设计需求相对较低。面对稀缺性与专用性较低的资源特征，广东省政府采用项目采购模式与企业达成合作。项目制下的短期合作使得地方政府能够根据不同部门、地区的实际需求来分散确定合作内容、降低试错成本；委托—代理下的合作关系亦使其能够完全把握建设进程，保障作为起步成果的平台创设安全可控。

到了“粤省事”小程序阶段，对于高渗透互联网渠道、定制化平台、系统性整合的需要，使得政府所需资源的稀缺性与专用性大幅提升。此时，仅基于分散化的项目采购模式与腾讯达成合作不仅难以根据实践进展优化合作条款，亦会因分散采购影响一体化建设成效。广东省政府遂通过建立SPV保障合作成效：从组织关系来看，数字广东中各企业通过股份制紧密依存，能够为稳定的资源投入提供制度激励；而将数字广东确立为核心运营主体，能够通过强化组织权威来集成分散资源，确保服务建设的系统性。从财务关系来看，通过共同出资和共同持股，地方政府可将支出责任分摊到腾讯等合作企业，减轻因议价能力不足而导致的资金负担。与此同时，为防止SPV模式带来的寻租腐败与监管失灵风险，广东省政府亦采取两项策略来调整组织关系：一方面，在股份安排上，其通过国有企业间接控股，不仅可以维系自身独立主体性，还能利用三大运营商的专业视角来规避道德风险；另一方面，在政企分工上，“管运分离”有利于激活数字广东在吸纳政府统筹能力和企业资源优势的双重红利，同步提升资源利用效率与服务建设质量。

发展至“粤省事”APP与“高效办成一件事”阶段，服务安全化、精准化、公平化等目标的凸显一方面使得资源需求走向多样化，另一方面使得任何资源的使用都需根据政府目标和服务对象进行调整，资产专用性空前提升。此时，既有以腾讯为主的SPV模式已被证实有助于资源整合配置，但亦难以匹配新的发展需要：从资源整合来看，独立政务APP与集成式服务模式的建设使得资源整合由技术工程转向制度创新，相较于与行政体制存在紧密制度关联的国有企业，腾讯难以大规模整合体制内资源；从资源配置来看，精准化的服务供给要求提升服务建设的模块化设计，SPV虽能集成腾讯的资源优势，却难以灵活调动更多的行业标杆企业；从资源安全来看，深入集成并开发运营公众数据的新阶段目标要求政府增强自身控制权与专业知识，以私营企业为核心的组织架构存在建运风险。

广东省政府通过调整组织架构与拓展合作网络来应对挑战。从组织架构调整来看，广东省将中国电子系、粤科金融引入数字广东，通过国有企业绝对控股，一方面强化关键发展资源的国有属性，实现从资源投入到资产运维全流程、从数据到系统全方位的安全可控，另一方面整合两大企业自身资源优势，并借助其制度关系拓宽体制内资源连带。从合作网络拓展来看，广东省通过建立产业联盟与各细分领域企业结成政策社群，有效弥补数字广东的资源缺漏，应对不同业务模块所需的行业资源。从组织关系来看，模块化的组织协作既有助于整合对口资源，又有助于形成标准化、系统化的资源配置模式；而为企业、研发机构、政府交流提供集成环境，亦有利于保障资源的持续开发。从财务关系看，产业联盟中各企业财务独立运作，据此形成的“先自研后复用”模式能够更大程度地分散资金成本和项目风险，并为后续更大范围内的技术推广提供要件基础。

（三）政企合作形式影响数字政务服务形态

不同的合作对象与模式会影响服务建设的资源基础与配置逻辑。首先，合作对象的选择决定了数字政务服务建设的资源基础。不同合作企业所具备的优势资源类型与资源规模存在差异，据此形成的政企资源组合将影响服务载体开发、内容拓展与整合深化的能力边界，构成数字政务服务的形态雏形。其次，合作模式的选择会通过影响资源配置的方向与路径，决定数字政务服务的最终形态。从组织关系看，不同合作模式下政企双方的治理权配置不同，会影响资源的整合力度和配置导向。从财务关系看，不同合作模式下的组织间财务关联会对合作企业形成差异化激励。

省网上办事大厅建设阶段，政府通过一次性项目购买促成政企间的委托—代理关系，影响企业资源投入和整合程度。从财务关系来看，政府提供建设资金并承担最终项目风险，企业按合同交付成果即可获取既定资金，无需考虑后续运营效果。从组织关系来看，委托—代理模式导向政府本位的建设模式，而各级政府部门分散采购则进一步强化部门视角，使得资源配置呈现出碎片化特征。受此影响，这一阶段的省级平台更多是多个业务系统的前端集成，公众在办理具体事项时仍需跳转至对应网站；服务事项供给与整合亦以部门为界，呈现出以行政审批事项为主、按部门职能分类的特征。

“粤省事”小程序建设阶段，政企之间通过SPV的股权架构和管运分离的分工模式建立起紧密的组织与财务关系，优化了企业参与资源配置的激励与能力结构。从财务关系来看，风险共担和按绩效付费的财务模式将腾讯等企业收益与平台运营效果绑定，推动其积极将技术优势与运营经验融入建设过程。从组织关系来看，权力让渡、互相依赖的组织关系使得企业具备影响建设过程的实质治理权，并通过数字广东统一的组织架构，促成标准设计的系统性。在此影响下，这一阶段的服务供给体现出明显的互联网运营思维：从服务载体来看，以微信小程序为核心的渠道开发旨在降低公众使用成本、增强服务便捷性；从服务内容来看，设计团队依据用户真实需求筛选上线服务，基本实现高频轻量级民生服务全覆盖；从服务整合来看，平台转向以生活主题来组合相关事项，通过降低查找与理解成本，助推公众使用上线服务。

“粤省事”APP与“高效办成一件事”阶段，“SPV＋产业联盟”的复合模式使得资源配置呈现集中统筹与模块化运作并存的特征。首先，政府通过调整数字广东的股权架构，一方面将资源配置权逐步收回至中国电子系等国有企业，激励其将自身安全技术、跨部门协调资源等融入平台建设，并增强政府对于资源配置的控制能力；另一方面通过维系腾讯股份的较高占比，保障前期建设资源的投入持续性。其次，政府通过建立多元产业联盟，推动资源配置的模块化与标准化。一方面，政府通过发布研发项目、提供任务指引等方式建立互信互赖的政企战略关系，引导对口企业围绕稀缺资源领域进行精细化投入；另一方面，政府通过建设组织架构、优化人员配备等方式推动分散企业组织化，并将行业规制、标准制定等数字政务服务生态建设职责分担到产业联盟，借助企业间的共商共议过程形成资源配置共识，为长期的平台发展奠定规范基础。据此，这一时期的资源整合深入到流程再造、数据协同、规则制定、生态衔接等治理层面，并逐步实现各领域服务的模块化整合；互联网运营思维相对淡化，政府及国有企业的安全、系统与规范导向逐步显现。在此支持下，以数据要素为核心的多场景复杂政务服务事项、以多部门资源模块化配置为核心的“一件事”服务顺利上线；数字政府服务供给亦打破载体边界，形成网页端、移动端、实体端“三端协同”。

（四）阶段演进的核心动力：服务形态与建设目标的匹配失衡

各阶段数字政务服务产出既有效回应了此前的建设目标，也内嵌有当前建设路径的局限。地方政府要分别对当前服务形态与政企合作形式的可供性进行衡量，当服务形态难以支撑新建设目标时，地方政府需在已有合作形式的基础上深化对既有资源的统筹利用，而当既有合作无法满足资源需求时，地方政府则需探寻新的政企合作形式。如此，广东省数字政务服务的发展呈现出一个清晰的动态调适过程。

从网上办事大厅到“粤省事”小程序的演进来看，前者的建成解决了数字政务服务从无到有的基础性问题，然其作为PC互联网时代的代表形态，难以充分适应移动互联网时代便捷化、移动化、一体化的进阶需求。与此同时，分散化的项目购买模式难以支撑新建设目标所需的跨部门数据贯通和流程整合。广东省据此转向与腾讯等核心企业组建具有跨部门协调权与统一产品开发能力的SPV，促成“粤省事”小程序的成功推出。

而从小程序到APP的演进来看，前者虽然借助互联网产品运营思维融入公众生活，但其对于微信生态的深度依赖，以及受渠道影响而形成的轻体量特质，使其难以满足增强政务服务安全可控、内容创新与系统生态建设的新目标。与第一阶段不同，此时数字广东已成为省级运营主体并积累了成熟的平台运营经验。广东省遂通过在既有数字广东框架内引入中国电子系企业来回应发展重点转换，并通过额外组建产业联盟来丰富资源储备，成功建设形成小程序与独立APP并行、复杂与轻量服务同步供给的双轨架构。

而当目标提升至“高效办成一件事”，APP与政务小程序的差异化定位使得二者的后端流程设计存在差异，难以满足跨部门、跨渠道、跨层级业务协同的新需求。此时，“SPV＋产业联盟”的合作模式已能保障所需资源，政府要做的是在此基础上深化资源利用。为此，广东省延续已有合作形式并推动其向生态化协同演进。数字广东作为统筹主体的角色被再次强调，并深入至推动跨部门规则统一等治理层面。同时，产业联盟的能力也被统筹应用至业务重构、服务落地等多个环节。作为结果，全渠道协同与“一件事”服务供给目标顺利达成，数字政务服务建设实现了从服务聚合到流程融合的转型升级。

六、结论

在国家政策指引与技术迭代的共同推动下，数字政务服务整体上实现了从基础建设向融合发展的快速演进。现有研究多通过指标体系对数字政务服务发展水平进行横向测度，并倾向于将政府作为单一核心主体，对其能力与所处环境因素进行探索，未能充分展现数字政务服务纵向演进中的复杂互动过程。为此，研究将政企合作引入纵向分析，并基于资源依赖理论构建“建设目标—资源需求—合作形式—服务形态”循环分析框架，旨在为理解数字政务服务建设的地方实践提供一种动态整合的理论解释。

通过对广东省数字政务服务建设的案例分析，研究得出四点核心结论：其一，数字政务服务建设目标会影响地方政府资源需求，政府需结合外部环境变化明确阶段建设目标，识别自身资源需求特征。其二，资源需求的特性会影响政企合作形式。地方政府需根据所需资源的稀缺性与专用性选择适配的合作模式，而不论合作模式如何调整，其始终存在选择可信企业的偏好，这些策略共同反映出政府在平衡资源获取与保障治理主导权上的努力。其三，政企合作形式会塑造数字政务服务形态。不同合作对象的资源特征会决定服务建设的资源储备，而不同合作模式则会通过改变企业参与动力与参与深度影响服务载体、内容与整合的生成。其四，既有服务形态与新建设目标的匹配失衡是阶段演进的核心动力。当二者不匹配时，政府需重新评估资源需求，决定是否调整合作策略，从而推动服务建设进入新一轮周期。

研究结论可为理论探索与实践应用提供参考。在理论方面，研究通过揭示“建设目标—资源需求—合作形式—服务形态”的传导机制，为解释数字政务服务差异提供过程性视角；将合作形式解释为资源依赖驱动下的动态调适过程，有助于深化对政企互动多重逻辑与历时性变迁的认知；指出政企合作与数字政务服务形态间存在的互构关系，能够丰富既有的因果关联讨论。在实践层面，研究结论可为地方政府构建可持续的政企合作机制提供参考：地方政府需明确自身资源需求与企业优势，基于供需匹配原则建立合作关系；地方政府需在引入企业资源的同时保障自身在服务建设中的主导权，亦需设计适配的创新激励与风险共担机制，推动政企合作走向实质、长远。

与此同时，研究也存在一定局限有待后续探索补充：在分析框架方面，研究未纳入公众需求、府际竞争等外部情境变量，且既有框架未经多案例对比验证，普适性与整合性有待拓展；在分析视角方面，研究侧重于还原政府主位叙事，对企业主动行为与双方互动机制探讨不足，后续可纳入企业视角，系统呈现各阶段的政企协商与博弈过程；在分析资料方面，研究以政策文件、公开报道等二手资料为主要依据，对过程细节捕捉不足，后续可结合实地调研、参与式观察等方式还原政企合作的生动细节，提升研究证据的充分性。

【说明】限于篇幅，参考文献略

来源丨https://mp.weixin.qq.com/s/We_2vEV_RdDQZQBMnMIX3Q