叙事、能力与制度嵌入：法国推动欧洲战略自主的困境与路径选择

于文慧 张骥

【内容提要】

在俄乌冲突与大国博弈加剧背景下，法国作为欧洲战略自主的主要倡导者，却陷入叙事强而执行弱的实践困境。本文提出“叙事—能力—制度嵌入”的分析框架，将法国战略自主理解为话语构建、资源动员与制度博弈的互动过程。文章考察2024年立法选举以来法国国内政治极化、议会悬峙与财政高约束如何压缩其战略资源动员能力，使其对外安全承诺从高水平收缩为低水平、个案协调模式；分析法国在法德轴心、防务合作机制及欧洲政治共同体中，如何通过联合采购、防务产业计划和平台搭建，将战略叙事转变为可操作的制度工具；并以俄乌冲突中的对乌政策为案例，揭示法国在威慑与对话、军费扩张与产能瓶颈、北约分工与欧盟“欧洲支柱”建设之间的平衡逻辑。研究认为，在能力受限与制度多层约束的困境下，法国战略自主正从以行动自主为核心的设想，转向制度约束下的“嵌入式战略自主”，角色由战略引领者调整为多层制度中的议程协调者。这一路径揭示了法国推动欧洲战略自主的现实边界，为理解未来欧洲能否成为多极格局中的力量极提供了观察视角。

【关键词】战略自主 法国外交 欧盟防务合作 俄乌冲突

【作者简介】于文慧，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生；张骥，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、副院长，复旦大学法国研究中心主任

本文发表在《法国研究》2026年第1期

当今世界正经历深刻的地缘政治变局与大国关系重组。俄乌冲突不仅重塑了欧洲安全格局，更凸显了欧洲在面对外部威胁时的脆弱性与战略依赖。在这一背景下，战略自主从欧盟长期讨论的政策理念，迅速演变为关乎欧洲安全、防务与经济主权的核心议题。作为这一理念最坚定的倡导者，法国始终将推动欧洲战略自主视为其外交与安全政策的优先方向，试图将欧盟打造为多极世界中的独立力量。然而，法国的战略抱负正面临前所未有的内外挑战，法国深陷战略自主愿景难以实现的困境之中。从国际层面看，美国战略重心东移与大国竞争加剧，迫使欧洲重新审视其安全依赖；从欧洲内部看，成员国在威胁认知、战略优先级与资源分配上的分歧，制约着共同防务建设深化；从法国国内看，政治格局的深刻变化与财政约束的持续收紧，正从内部削弱其推行强势外交政策的能力。这一系列挑战暴露了法国战略叙事与实施能力之间的显著落差。埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）总统倡导的欧洲主权与战略自主愿景，在话语层面构建了欧洲作为地缘政治力量极的身份，却在实践层面遭遇了国内政治约束、财政能力限制与制度嵌入困境三重制约，导致战略自主愿景的实现陷入困局。本文构建“叙事—能力—制度嵌入”的分析框架，并从国内政治约束、欧盟制度实践与俄乌冲突案例三个层面展开分析，认为法国推动欧洲战略自主陷入困境是因为其叙事高度与能力基础出现了显著落差，法国的应对策略为从战略自主引领者向自主议程协调者转型，并探索在有限能力条件下的“嵌入式战略自主”路径。

一、理论视角与分析框架

追求独立自主是法国外交政策一直以来的目标与特性。冷战结束以来，法国不仅推动自身的战略自主，更竭力在欧盟层面推进欧洲战略自主目标，随着地缘政治在国际政治中的重要性上升，战略自主逐渐成为欧洲安全与防务研究的核心议题，既有研究为理解法国推动欧洲战略自主的动因与挑战提供了多元视角。

（一）既有研究述评

关于欧洲战略自主的探讨大致形成了三条脉络。第一条脉络源于新现实主义的结构分析，将战略自主视为大国在权力转移与盟友可靠性下降背景下的防御调适机制。巴里·波森（Barry Posen）在其关于欧洲安全与防务政策的研究中指出，战略自主本质上是欧洲大国对美国单边主义倾向的理性回应，其核心驱动力是降低对不可靠盟友的安全依赖。[1]斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walt）认为，美国缩减在欧洲的军事存在，将更多防务责任交给欧洲，[2]客观上为欧洲寻求战略自主提供了支撑。在能力分析方面，巴斯蒂安·吉格里奇（Bastian Giegerich）通过量化研究揭示，欧洲在关键军事能力领域存在显著缺口，[3]该视角聚焦军事能力、防务开支与工业产能等物质资源，强调安全上的自助逻辑。金玲认为在战略自主话语下，欧盟规范性目标正从输出“欧洲模式”向务实维护其地缘政治和经济利益倾斜，以努力实现其经济力量和规范性力量的融合。[4]乔利恩·霍沃思（Jolyon Howorth）分析指出，欧洲的战略自主并非脱离北约，而应通过强化欧盟与北约关系实现。[5]

第二条脉络立足于自由制度主义的制度分析，关注战略自主的制度化实现路径，强调欧盟层面的制度演进与政策创新。其中，围绕欧洲防务基金（EDF）的研究强调，其以欧盟预算补贴跨国联合体研发与原型开发，形成共同出资、分摊风险、跨境产业协作结构，降低合作门槛，促进防务工业整合。[6]丹尼尔·菲奥特（Daniel Fiott）指出欧盟近年通过欧洲防务基金等机制提供多年期预算支持，辅以《通过共同采购加强欧洲国防工业法案》（EDIRPA）与《支持弹药生产法案》（ASAP）推动联合采购与产能扩张，把战略自主拆解为可执行的项目与融资安排。[7]相关研究也显示，欧盟“国际行为体”身份并非自发生成，而是常通过制度性安排与对外协调被塑造。[8]

第三条脉络是建构主义的话语与身份分析，将战略自主视为政治叙事与身份建构的实践。在身份建构层面，有研究指出，战争情境推动欧盟以“地缘政治欧洲”的身份自我定位，并通过扩员、改革与更强的对外权力投射来支撑其地缘政治能力想象。[9]简军波认为，欧盟身份认知在近几年发生转向，主动将地缘政治维度纳入欧盟身份建构的进程。[10]卡勒·霍坎松（Calle Håkansson）的研究也显示，外部危机（尤其是俄乌战争）强化了欧盟委员会以更具地缘政治性的取向来整合内部政策与外部行动、并在安全与防务等领域扩展角色的趋势。[11]

现有研究从不同视角丰富了对欧洲战略自主的解释，但仍存在不足。例如，结构现实主义视角过于强调外部威胁，未能纳入国内政治变量，无法解释相似体系压力下各国反应迥异的原因；自由制度主义分析长于描述欧盟层面机制，短于分析成员国国内政治如何反向制约制度效能；建构主义精于解构话语，疏于分析叙事与物质基础的匹配程度对战略目标实现的影响。这些不足使既有研究难以全面解释法国当前面临的推动欧洲战略自主的困境，因此，需要建立统筹国际与国内、权力与制度、话语与实践的整合性分析框架。

（二）“叙事—能力—制度嵌入”的分析框架

本文提出“叙事—能力—制度嵌入”的分析框架，旨在将法国推动欧洲战略自主的进程，理解为发生于话语建构、资源动员与制度博弈三个层面的互动。其核心假定是：一国战略自主的实现，并非由单一维度决定，而是取决于战略叙事所设定的目标高度、国内可动员的能力基础以及可利用、可塑造的制度空间，三者之间的匹配程度。当叙事高度显著超前于能力与制度承载力时，战略自主便会表现出理念先行、执行滞后的错位，现实表现为法国推动欧洲战略自主时呈现力不从心的困境。

第一，叙事维度。叙事是一种系统性的话语实践，它通过官方言论、政策文本与外交倡议，建构战略议程的正当性并塑造集体身份认同。[12]这一维度不将叙事视为单纯的政策宣示，而是强调其在塑造认知、框定议题与动员政治支持方面的意义。对法国而言，马克龙政府所倡导的“欧洲战略自主”与“欧洲主权”，[13]本质上是回应后冷战秩序松动与地缘政治回归的战略性叙事。它旨在将欧洲描绘为一个能在全球力量格局中保持主体性，并有效行使自主权的“力量极”，法国则自我投射为这一历史性工程的引领者。叙事不仅为具体政策提供了合法性，更构成了能动者法国用来重新定义自身在区域及全球秩序中角色的符号权力。

第二，能力维度。能力在此指支撑战略叙事转化为现实行动的国家能力体系。它涵盖两个层面：一是物质性能力，包括财政汲取与分配能力、防务工业基础与军事投射能力；二是政治性能力，即政府的政策执行力、制度稳定性及跨越社会分歧、构建战略共识的能力。[14]法国当前困境恰恰体现了其战略抱负与国家能力之间的矛盾，国内政治极化与议会悬峙削弱了政府的决策权威与政策连贯性，高企的公共债务与财政赤字则从资源层面约束了其防务投入与对外承诺的空间，社会抗争常态化进一步抬高了战略调整的国内政治成本，形成民主政体的动员难题。这些内生约束共同划定了法国战略自主实践的边界，使其战略性叙事的实现面临困境。

第三，制度嵌入维度。制度嵌入是指国家将其战略追求置于由既有规则、规范与多边平台构成的制度环境中进行运作的过程。[15]对法国而言，欧盟、北约及欧洲政治共同体（EPC）等构成了其推进战略自主的制度场域。制度在此扮演双重角色：一方面，制度作为赋能平台，提供了联合采购、能力整合与规则制定等机制，使法国能借助集体行动来弥补自身能力的不足；另一方面，制度通过决策程序、路径依赖与伙伴国间的利益博弈，限制法国的单边行动自由，迫使其持续进行多边协调与战略妥协。因此，法国推动的战略自主并非在真空中追求绝对的行动自由，而是在制度环境中，通过议程设置、联盟构建与规则塑造最大化自身影响力的策略性自主。

综上，本文的分析框架强调法国在推动欧洲战略自主过程中，叙事、能力、制度层面的多维互动性。叙事提供方向与合法性，能力决定政策可行性与执行力，而制度嵌入则界定了战略行动的边界与渠道。当三者能够形成较高程度的匹配与正向循环时，战略自主的实现更可能体现为行动自主（autonomie d’action），即资源充足与制度协同下的高水平实践；而当叙事远超能力与制度承载力时，则更可能滑向话语自主或议程自主，即在制度约束下通过规则制定、平台搭建与议题引领来维系影响力的“嵌入式战略自主”。这一分析框架能够解释法国在战略自主问题上呈现“叙事强而执行弱”的现实困境，并为其在能力受限条件下转而通过制度嵌入实现话语和议程设置层面自主的路径选择提供理论依据。

（三）法国推动欧洲战略自主的目标

理解法国推动欧洲战略自主的目标，是分析法国当前困境与未来选择的起点。法国倡导欧洲战略自主的叙事根植于近年的地缘政治剧变。美国总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）在其第一任期内推行“美国优先”，导致跨大西洋关系的不确定性剧增。法国着力重塑欧洲身份，试图将欧盟从安全依赖者转变为独立自主的国际行为体。马克龙上任后反复将法国定位为不结盟、独立的“平衡力量”，强调欧洲须减少对外部大国的经济和安全依赖。[16]2017年9月，马克龙在巴黎索邦大学发表演讲，正式提出“欧洲主权论”，并将其作为欧洲在全球角色的核心愿景。他呼吁欧盟全面强化经济、军事、科技实力，以确保欧洲的自主运行能力，从而拥有足够资本把欧洲命运掌握在自己手中。[17]这一战略叙事建构了欧洲“自强”的新身份，旨在摆脱对美俄等强权的过度依赖，实现地缘政治上的自主与平衡。

法国的战略叙事还包含对规范性领导地位的追求，将自身塑造为欧洲规范的引领者。马克龙多次公开表示欧洲应在多边秩序和全球治理中发挥主导作用。法国通过话语表达，将欧盟描绘为维护民主、人权和多边主义价值的规范性力量，自身扮演引领者角色，引导欧洲制定数字经济、气候变化等领域的规则。这种叙事是对冷战后欧洲身份的重塑，也是法国继承戴高乐主义遗产，以自身理念唤醒“沉睡的欧洲”的努力。[18]

俄乌战争进一步体现了法国战略叙事的强化，2022年以来，俄乌冲突被法国视为欧洲安全的警钟，印证了自主防务的必要性。冲突初期，欧洲对美国和北约依赖的加深，使战略自主叙事面临质疑。马克龙在冲突后加强话语表达，2024年4月他再次在索邦大学发表演讲，称“欧洲人若不加紧行动将面临生存危机”，[19]强调了欧洲严峻的安全环境，强化了战略自主的紧迫感。同时，法国在叙事上提出“开放的战略自主”理念，[20]主张在维护盟友合作的同时提高欧洲自主能力，缓解盟国对“脱美”意图的疑虑。

总的来说，法国在叙事上强化欧洲独立自主身份，将自身塑造为欧洲战略自主的倡议者和规范领导者，并为其提供政策方向和政治动员力，但因该愿景超前于现实能力，法国推动欧洲战略自主的目标面临雄心与能力落差过大的现实困境。而这种叙事与能力的错位也使法国不得不在愿景上有所收敛，避免削弱公信力。因此，作为理念先行者的法国虽然经常推出大胆倡议，但欧盟内部不同利益与观念使其不得不反复调整步调。

二、能力收缩：法国政治极化与财政约束

法国推进欧洲战略自主的首要掣肘来自国内政治极化与财政约束，也是其能力基础不足的国内根源。一方面，三足鼎立的议会格局与社会抗争常态化，不断侵蚀政府决策权威和政策执行能力；另一方面，高赤字、高债务与高利率叠加，进一步压缩了本已紧张的财政空间，直接限制战略资源的动员与对外承诺的兑现。

（一）政治极化削弱治理效能

一方面，议会悬峙对法国内外政策形成制约。2024年6月，马克龙解散国民议会、提前举行立法选举，最终形成左翼新人民阵线、中间派总统阵营、极右翼国民联盟三大力量并立的格局。由于任何一方都未获得绝对多数，法国陷入议会悬峙状态，政策制定从以往的多数决模式，转向高度碎片化的战术性投票与逐案协商。在此背景下，关键政策的审议与通过显著放缓。2025年财政预算相较常规节奏被迫推迟六周左右，对乌援助等敏感议题的立法周期也被明显拉长。“支持乌克兰决议”自2025年2月6日提交，至3月12日表决通过，前后跨越约五周。立法效率的显著下降不仅削弱了法国政策供给的可预期性，也对欧盟在共同防务、对外援助等关键议题上造成负面影响，削弱欧盟整体的行动能力。法国议会悬峙意味着政府在预算安排、防务投资以及对外援助上的授权被牵制，欧洲战略自主的叙事目标难以获得稳定的国内政治能力支撑。

另一方面，极右翼地位巩固重塑了法国政治生态与议程边界。近年来，国民联盟（RN）在低收入阶层、青年选民及去工业化地区的支持率持续攀升，其通过将强硬反移民立场与反财政紧缩的社会经济诉求捆绑，扩大了选民基础。在2025年预算博弈中，国民联盟采取“全方位反对”策略，既抵制增税方案，又反对削减社会福利支出，提高了执政联盟跨阵营妥协的政治成本。此外，该党公开质疑欧洲一体化与欧盟制度约束，“主权优先”叙事在议会和舆论中不断扩散，迫使马克龙政府在推动战略自主议程时进行话语调整：一方面弱化超国家主义色彩，强调“欧洲是主权之和”而非主权让渡；另一方面在对乌援助、防务一体化等议题上强调量力而行、兼顾国内社会公正。极右翼的崛起通过重塑民意边界与议程边界，对法国社会承载力施加了新的天花板，使战略自主叙事在国内获得合法性的空间被显著压缩。

此外，社会抗争常态化导致法国国内出现低强度治理模式。自2023年养老金改革引发大规模示威以来，社会抗争在法国呈现常态化趋势。2025年9月，围绕新一轮财政紧缩议程，法国出现以“封锁一切”为口号的全国性动员。9月18日，一轮参与人数超过百万的罢工游行，导致电力、交通、教育等公共服务首当其冲，能源与交通系统出现间歇性瘫痪。在该背景下，政府为避免更大规模社会动荡，倾向于采取“低强度、短周期、可逆性强”的治理模式：在改革上刻意降低烈度，在预算上保留较大回旋余地，却在事实上削弱了长期战略投入的连贯性与可持续性。同时，抗争团体因屡次动员迫使政府让步，动员能力与议价意愿反而不断强化，形成政府谨慎施政与社会持续抗争的循环。这意味着即便在叙事层面继续高调倡导欧洲战略自主，法国政府也难以承诺并执行相应的财政与防务调整。

（二）经济压力与财政能力收缩

在经济低速复苏与利率高企的双重背景下，法国财政正同时承受高赤字、高债务与高政府支出三重压力。2024年，法国财政赤字率达GDP的5.8%，公共债务规模上升至GDP的约113%，政府支出占比进一步抬升至57.1%。[21]2025年第二季度GDP环比增速仅0.3%，[22]财政收入增长乏力，并与不断上升的债务利息支出形成对立。在此情形下，政府提出，自2026年起三年累计约440亿欧元的节支方案，并在2026年预算中将赤字率下调至4.7%作为阶段性目标。[23]对外援助（特别是官方发展援助ODA）在2025年预算中出现明显压缩，显示出资源优先向国内社会支出倾斜。这意味着法国很难同时支撑国内社会安抚、对外安全承诺、防务能力提升的多重任务，战略自主叙事面临缩水。

财政整固与政治稳定之间充满博弈。为满足欧盟新财政规则要求并稳定市场预期，法国政府将总额约440亿欧元的财政紧缩方案与9月8日的政府信任投票捆绑，通过“把改革与存续绑定”来倒逼议会妥协。该方案包括削减约208亿欧元支出、新增159亿欧元税收，以及约71亿欧元的福利与养老金名义冻结。[24]然而，在缺乏稳定多数的议会结构下，这一捆绑不仅难以通过改革议案，反而放大了政治风险，具体表现为法国财政部不得不向欧委会申请推迟提交中期减赤方案，以便与国内预算进程对齐，法国与欧盟新财政框架衔接被迫推迟。金融市场对法国政治不确定性的反应也十分敏感，法国与德国10年期国债收益率利差在2024年6月提前选举冲击下一度扩大至约80个基点。[25]从财政整固效果来看，过快的整固会削弱国内合法性，过慢的整固则会损害市场信心，两者均会压缩法国对外实施战略自主的资源空间与信誉基础，法国需在财政整固与政治稳定中寻求平衡。

在财政压力不断加大的背景下，法国政府尝试通过结构性改革提升中长期财政空间，如提出取消两天法定假日以增加约0.06%的GDP。[26]这一象征性改革仍然引发了跨党派与全国性工会的强烈反对，显示出社会对任何触及既有福利安排的改革高度敏感。在现实压力下，政府不得不将改革重心转向更具系统性的深层调整，如推进公务员体系改革（例如2026年削减岗位、并自2027年起实施更严格的退休替补规则）[27]、优化养老金参数（财政效果发生在2027年）[28]、以及堵塞税收漏洞（年增收约80亿欧元）[29]。但一旦触及既得利益格局，必然遭遇更大的政治阻力与执行不确定性。因此，法国财政调整呈现明显的缓行、反复与妥协，难以为宏大的战略自主叙事提供坚实稳定的财政基础。

（三）内政约束下对外行动能力减弱

在议会僵局和政府信任危机交替上演的情形下，法国对乌军事援助交付节奏、防务合作项目推进以及欧盟层面倡议的落地均受到实质性影响。[30]虽然法国仍积极主导对乌安全保障，但国内政治的不确定性使其承诺的连续性与可预期性大打折扣。当政府难以在议会获得稳定授权时，其对外行动意愿趋于保守，财政紧缩与社会抗争直接压缩了其对内动员和对外行动的能力，缺乏议会支持还会弱化对外政策的合法性。在多重约束叠加下，法国在重大地缘政治议题上的领衔能力不断减弱。与此同时，法国社会对增加军费、扩大对外援助的支持度明显下降。政府不得不在外交与防务政策上转向维稳，将原本偏进取的承诺调整为量力而行的供给。这一变化还清晰表现在对乌政策中：马克龙政府虽在巴黎牵头召开支持乌克兰的多边会议，但具体承诺上较早期设想明显降温，更强调与盟友协调以及国内社会的承受能力，表现出能力约束下的战略收缩。此外，法国在法德轴心中的领导力也受到内部治理乏力与外部联盟分歧的双重影响。在对乌援助、防务投资与财政规则改革等议题上，法德在节奏与优先级上的差异屡屡显现。[31]以未来空中作战系统（FCAS）为代表的千亿欧元级防务合作项目，多次因主导权、工业份额分配与经费分摊争议而推迟，[32]表明法国既希望通过技术主权强化战略自主，又难以在能力与利益分配上为伙伴提供足够的激励。

综上可见，法国在推进欧洲战略自主时面临能力的持续收缩与不稳定，政治极化、财政约束和社会抗争共同削弱了其动员资源与维持长期承诺的能力，宏大的战略自主叙事不可避免地滑向低强度、逐案协商的政策现实。

三、制度嵌入：法国推动欧盟层面战略自主的策略选择

在能力持续受限的背景下，法国难以单凭一国之力实现战略自主目标，不得不将自身诉求嵌入欧盟和北约等制度框架中。法国在法德轴心、防务工业协同与欧洲政治共同体中，通过规则博弈、项目设计和工具创新，试图把战略愿景转化为可实现的制度方案。

（一）法德轴心的协同与博弈

作为欧盟防务一体化的发动机，法德轴心通过联合研发、能力建设与共同采购，把各自战略偏好、产业利益与风险分担嵌入欧洲防务合作框架中，双方协同与博弈贯穿合作始终。

未来空中作战系统作为欧洲迄今规模最大的防务合作项目，本应成为法德在战略自主与技术主权上的核心工程，却在实践中逐渐演变为制度嵌入困境的典型。法方达索航空坚持在核心飞控系统与总体方案设计上保持技术主导权与项目领导地位，而德方空客则强调工作份额与产业收益的对等分配。围绕核心技术主导权、参与国工作份额比例以及未来出口收益的知识产权安排，双方分歧难以弥合，并影响了“空中演示验证机”（Phase 2）在2025年的启动。[33]2025年10月原计划召开的未来空中作战系统特别部长级会议也因法国国内政治危机导致的“看守政府”而被推迟，进一步放大了外界对项目前景的疑虑。该项目显示，法国试图通过跨国防务项目实现技术主权与战略自主，但在缺乏稳定的财政能力支持时，难以为伙伴国提供足够的收益保障，从而陷入僵持。

在欧洲防空系统建设上，德国主导的欧洲天盾倡议（ESSI）与法意推动的新一代陆基中程防空/反导系统（SAMP/T）之间的路线分歧，折射出成员国即时安全需求与长期技术主权之间的不同侧重。欧洲天盾倡议选择整合以色列“箭-3”（Arrow-3）和美国“爱国者”（Patriot）等成熟系统，[34]追求尽快获得初始战斗力；法国与意大利则坚持以陆基中程防空/反导为代表的欧洲制造路线，强调自主研发与产业链控制。[35]德方认为，在俄乌冲突持续与导弹威胁加剧的现实环境下，优先满足短期安全需求更为紧迫，法方则警告过度依赖非欧洲系统将长期侵蚀欧洲战略自主的基础。结果是欧洲有限的防务资源被分散在不同路线与项目上，难以形成规模效应与集体议价能力。欧洲天盾倡议与陆基中程防空/反导之争，实质上是制度层面的优先级排序，即法国试图在制度设计中嵌入长期技术主权逻辑，但在能力受限和伙伴分歧下，只能接受更加多元和碎片化的防务制度安排。

除了具体项目与技术路线外，法德在财政投入优先顺序上也存在根本差异。德国强调先满足北约国防支出占GDP2%的指标，[36]在此基础上再考虑对欧盟自主项目的追加投入，法国则主张优先将新增资源投向具有战略自主意义的关键能力建设。[37]这种差异在2025年防务预算中表现得十分明显，德国倾向于采购现成装备，以快速增强军事能力；法国则坚持向研发倾斜，希望通过掌握关键技术来支撑长期自主。[38]此外，法国倾向打造欧洲龙头企业，而德国更重视保护本国中小军工企业利益，两种产业政策取向也制约欧洲防务协同的深度。

法德在共同防务中的协同与博弈表明，法国虽然试图把自身战略自主叙事嵌入欧盟防务之中，但在能力不足与伙伴认同欠缺的条件下，只能扮演倡议者和协调者的角色，难以用单一国家的意志塑造制度走向。

（二）战略自主能力建设的工具化转向

法国推动战略自主面临的难题是战略自主难以转化为可持续的物质能力与集体行动。因此，法国推动战略自主的方式逐渐转向依赖欧盟层面规则、资金与产业政策的制度化工具组合，用军费扩张补足能力短板，用制度工具放大能力和分摊成本。

《2024—2030年军事规划法》将法国七年国防预算总额设定为约4130亿欧元，马克龙又在2025年7月宣布，将年度军费目标提前至2027年达640亿欧元，较2017年翻番。[39]表面上看，军费增长体现了法国对战略自主的高度重视，然而，高债务与高利率提高了防务融资成本，且欧洲防务工业整体产能提升缓慢，明显落后于政治承诺与战场需求，关键化工品（硝化棉、推进剂、TNT等）供应短缺、[40]熟练工人匮乏等问题普遍存在。因此法国不得不从单纯扩大军费转向通过欧盟层面的制度工具来提升能力。在项目参与与制度创新方面，法国在欧洲防务中扮演倡议者角色，但在执行层面却长期存在落差。例如，欧盟快速反应部队（RDC）虽已获得政治认可，但实际可部署兵力与关键支援能力配套仍存在不确定性。这种落差一方面源于成员国战略重点的差异，如中东欧国家更倚重北约，南欧国家更关切地中海安全，对法式领导的接受度有限；另一方面源于法国在自身能力受限条件下，难以为其他成员国提供足够的安全保障，削弱了其议价能力。[41]

为缩小理想与现实的差距，欧盟层面近年来相继推出欧洲防务工业战略（EDIS）、欧洲防务产业计划（EDIP）、联合采购工具（EDIRPA）及弹药扩产支持计划（ASAP）等，并扩大欧洲和平基金（EPF）规模，为成员国对乌供给与联合采购提供资金支持。法国在这些机制中扮演了重要的推动者和设计者的角色，表明法国在战略自主实践上的转向：通过在欧盟框架内推动联合采购、标准互认和供应链欧洲化弥补能力不足，通过制度设计扩大本国在防务工业与技术标准制定中的影响力。

（三）欧洲政治共同体的议程自主实践

欧洲政治共同体不是传统意义上的军事同盟或欧盟框架内的正式机制，而是可扩容、可项目化的泛欧政治平台。对法国而言，欧洲政治共同体的价值在于能够把议程自主从外交主张落实为平台实践，通过议题设置、项目合作与工具对接，在欧盟成员国与候选国、周边伙伴之间形成合作链条，从而扩大影响力并实现规则外溢。

欧洲政治共同体作为马克龙2022年提出的泛欧合作倡议，在布拉格、摩尔多瓦和西班牙三次峰会后，已搭建起覆盖47国的高层对话平台。[42]然而，其结构性缺陷日益显现，例如缺乏常设秘书处与专门协调机构，不受欧盟条约体系规范，[43]难以直接动用欧盟预算和法律工具，峰会成果多停留在原则性声明层面。法国逐渐意识到，如果欧洲政治共同体长期停留在讨论性平台层面，其边际价值可能递减，甚至会进一步削弱欧洲战略自主叙事的影响力。因此，更可行的方案是将欧洲政治共同体定位为政治协调与项目孵化工具，由参与国或小范围联盟在既有制度框架下推进具体合作，而非期待其本身承担项目的执行功能。既有的跨境基础设施资金（如“连接欧洲机制”，简称CEF）与安全防务资金工具（如“欧洲和平基金”）则提供了把政治共识转化为可融资项目的制度抓手。

在一些政策报告中，欧洲政治共同体被认为存在沦为象征性平台的风险，需要通过项目化或议题化的方式，让其超越单纯的峰会对话。[44]在乌克兰、摩尔多瓦等候选国参与的背景下，欧洲政治共同体也开始具备欧盟政策试验场的功能，可以在安全、能源互联互通等领域先行试点合作安排，为未来的制度扩展与规则外溢创造条件。对于法国而言，欧洲政治共同体作为马克龙提出的倡议，法国在推动其模式选择和议题设置上十分积极。这展示了法国在国内可用资源受限的条件下，意图通过超国家制度设计与议程协调来扩大自身影响力的“嵌入式战略自主”思路，即在制度内部塑造规则，而非单纯依靠硬实力改变棋局。

四、俄乌冲突中法国政策的务实转型

俄乌冲突为法国推动欧洲战略自主面临的困境及其“嵌入式战略自主”路径提供了现实案例。法国在叙事、能力与制度嵌入中不断调整自身定位，通过威慑与对话、单边倡议与联盟协调、军费扩张与对北约功能性依赖，逐渐从行动自主的构想者向议程自主和秩序设计者的务实角色转型。

（一）从强势叙事到协调行动的战略转型

在俄乌冲突持续外溢、欧洲安全结构重塑的背景下，法国一方面需要以强势话语维持欧洲安全提供者的政治定位与领导者形象，另一方面受制于国内财政与军工产能、盟友威胁认知差异及北约既有的防务分工框架，难以将宏大叙事直接兑现为单边行动自主。因此，法国在不放弃战略自主目标的前提下，将自身举措嵌入北约与欧盟的制度平台、伙伴协作与项目合作，寻求战略自主目标、威慑强度、外交回旋与联盟协调之间的均衡。

第一，采取威慑加对话的策略。法国军事援助由象征性支持转向体系化供给。法国宣布提供“数百辆”装甲运输车，[45]承诺向乌克兰提供78门凯撒火炮；[46]防空方面，截至2023年底已交付1套陆基中程防空/反导系统、2套新一代近程防空系统（Crotale NG）和6套便携式防空导弹系统（Mistral），[47]并在2025年持续追加弹药与配套支援；训练方面，自2022年以来累计培训逾1.5万名乌军，[48]2024年法国参与安娜·基辅旅组建训练，其中约2300人在法国受训，[49]同时围绕战斗机（Mirage2000-5型）转让，开展为期约六个月的飞行员和地勤培训。[50]与此同时，法国又刻意保留与俄方的沟通渠道。2025年7月1日，马克龙与普京进行了自2022年9月以来的首次通话，历时逾两小时，就乌克兰与伊朗等议题交换意见。此举表明，法国在强威慑外仍希望为潜在的政治解决保留外交空间。

第二，提出保障部队的方案。2024年2月，马克龙在巴黎与约20国领导人会后表示“现阶段没有共识派地面部队”，但“不应排除任何选项”，[51]这在北约内部引发强烈反响。德国、英国、波兰等多国立即公开明确表示“无此计划”和“排除派兵”，北约秘书长明确称北约没有在乌部署作战部队的计划，美国白宫国家安全发言人也表示不会派美军进入乌克兰。在盟友态度相对保守的情形下，法国不得不对原先激进的叙事作出调整，并通过制度设计寻求新的平衡点。在2025年9月的巴黎会议上，法方称26国同意提供战后安全保障，包括“陆海空”力量。[52]这一部队并不在前线部署，而是部分国家以训练和装备支持替代驻乌部署，具体兵力规模和任务分工仍在明确当中。模块化参与和不在前线部署的设计，既维持了安全提供者的叙事，又在制度层面为各国保留回旋余地，体现了叙事、能力与制度三个层面之间的折中协调。

第三，安全能力建设与北约分工中的务实选择。法国加速推进本国军费和安全能力建设，将年度国防预算目标提前至2027年达640亿欧元，[53]重点强化弹药生产和防空能力，并通过防务产业债券（如BPCE发行的五年期7.5亿欧元债券）支持军工企业扩产；[54]另一方面，在情报侦察、战略投送等关键领域仍强调与北约的互补与分工。法国积极参与位于德国威斯巴登的北约对乌安全援助与培训指挥（NSATU）以及美军对乌安全援助群（SAG-U），[55]同时推动通过欧洲和平基金和弹药扩产工具为成员国对乌供给与训练提供资金支持。法国通过行动承认了在能力不足以支撑完全行动自主的情况下，将防务诉求嵌入北约与欧盟的双重框架是更可行的方案。

（二）援助效能约束推动政治解决者角色转型

法国逐渐意识到，单纯追求行动自主不仅成本高、可持续性弱，而且容易在盟友分歧与国内审议压力中被稀释。相较之下，通过主导安全保证框架、停火路线图、重建机制与产业协同等议题，把自身偏好制度化、规则化，更能在欧盟、北约双重结构中发挥影响力。因此，法国在俄乌冲突中的角色从战场供给者向政治解决推动者转变，从重视即时作战效果向重视中长期秩序设计转变，核心不再是能否独立行动保障安全，而是能否设定议程、塑造规则，发挥作用。

法国向政治解决推动者转型的根源在于其面临援助规模与时效的双重限制。在援助规模上，法国虽于2025年3月追加20亿欧元军事援助（包括反坦克导弹、装甲车辆、弹药与无人机等），[56]对乌军援与财政支持累计约86亿欧元，在欧洲主要出资国中居于较高水平，[57]但与自身叙事中的主导性角色仍有明显差距。在援助时效上，法国2025年9月8日政府信任投票未获通过、政府辞职并进入看守状态，财政议程推进受阻，新增对外承诺与资金安排面临更高政治不确定性。议会左右两翼持续施压，要求优先将财政资源投向国内社会福利而非对外援助。在国内压力下，法国对战场态势的影响更多集中在中长期安全架构和战后秩序设计上，而非即时战术层面的扭转战局。这表明，在能力约束下，法国难以用行动自主的方式改变战场上的力量对比，其战略价值更多体现在制度设计和政治安排方面。

面对军事援助的客观限制，法国主动将着力点由短期战场输送转向长期安全与秩序设计，实现从战场供给者到秩序设计者的角色转变。在产业与供给侧，法国参与并支持欧盟通过欧洲和平基金上限增加50亿欧元的决定，支持欧洲和平基金内设立专门的乌克兰援助基金（UAF），用于对乌军事支持。[58]此外，为提升对乌军援的可持续性，法国从向乌捐赠武器模式转向与乌企联合生产模式。由法国军火公司耐克斯特（Nexter）与德国坦克制造商克劳斯·玛菲·韦格曼（KMW）组成的法德联合陆军装备集团控股公司（KNDS）在乌设立合资平台，扩充炮兵与弹药产线，[59]体现出安全援助与产业布局相结合的策略。

俄乌冲突为法国推动欧洲战略自主过程中叙事逻辑、执行能力与制度嵌入之间的互动关系提供了现实检验。法国的对乌政策展现出叙事领先、能力滞后的典型困境，但法国选择将政策主张嵌入北约与欧盟的双重制度框架，通过推动建立保障部队（Reassurance Force）和发表长期安全承诺等形式实现安全供给的目标，[60]政策重点逐步向议程设置与制度塑造转移。

五、结语

从“叙事—能力—制度嵌入”视角来看，当下法国推动欧洲战略自主所面临的困境，不是单一维度的能力不足或联盟掣肘，而是结构性错位，即叙事高度显著超前，而能力基础与制度承载力相对滞后。文章围绕法国面临的国内政治极化与财政约束，欧盟、北约与欧洲政治共同体等制度嵌入的困境与现实的策略选择，结合俄乌冲突中法国在叙事、能力与制度层面进行调整的现实，对法国推动欧洲战略自主的困境与对策进行了探讨。结果表明，当前法国并未放弃欧洲战略自主的叙事，而是在能力受限、制度多层和联盟内部制约的背景下，逐步形成以“嵌入式战略自主”为特征的新路径。该路径的特征包括，一是从以国家行动为中心转向以制度设计和议程设置为中心，实现对欧洲战略方向的间接塑造；二是从单纯强调摆脱依赖转向强调在依赖中重塑分工，在承认对北约关键能力依赖的前提下，推动欧洲在防务、产业与经济安全上的相对自立；三是从单一国家的战略引领者转向多层制度中的议程协调者，通过在欧盟、欧洲政治共同体及对乌安全架构等平台中担任规则设计者和项目撮合者，谋求有限能力下的影响力最大化。

展望未来，法国能否从当前的嵌入式战略自主进一步迈向更高程度的行动自主，将很大程度上取决于两个层面的进展：一是国内层面能否缓解政治极化、重建跨阵营的财政与安全政策共识，逐步建立叙事与能力之间的匹配；二是欧洲层面能否在财政规则现代化、防务产业一体化和经济安全工具整合方面取得实质进展，使法国提出的制度创新不停留于工具清单，而是成为具有约束力和可执行性的规则安排。对欧洲整体而言，法国战略自主目标的实现不仅关系其自身在欧洲秩序中的位置，更影响欧洲在未来多极格局中能否从规范性力量转变为兼具规范输出与硬实力支撑的真正“一极”。当前的政治不确定性虽然增加了欧洲战略自主的推进成本，却也为法国与欧盟在财政治理、防务协同和机制设计上进行深层制度创新提供了契机。若能在叙事—能力—制度嵌入的互动中完成平衡与调整，法式战略自主或许并非止步于政治修辞，而有可能演化成具有现实韧性的欧洲战略自主实践模式。

注释：

[1] Barry R. Posen, “European Union Security and Defense Policy: Response to Unipolarity?”, Security Studies, Vol. 15, No. 2(2006), pp. 149–186.

[2] Stephen M. Walt, “The Donald Versus ‘The Blob’”, in Robert Jervis, Francis J. Gavin, Joshua Rovner and Diane N. Labrosse, eds., Chaos in the Liberal Order: The Trump Presidency and International Politics in the Twenty-First Century, New York: Columbia University Press, 2018, pp.40–46.

[3] Bastian Giegerich and Alexander Nicoll, European Military Capabilities: Building Armed Forces for Modern Operations, London: The International Institute for Strategic Studies, 2008, p. 66.

[4] 金玲：《规范性力量：欧盟战略自主的依托》，《世界知识》，2021年第 9期，第20-21页。

[5] Jolyon Howorth, “Strategic Autonomy and EU-NATO Cooperation: Squaring the Circle”, Security Policy Brief, No.85, Brussels: Egmont – Royal Institute for International Relations, May 2017.

[6] Seray Kılıç, “Half-Hearted or Pragmatic? Explaining EU Strategic Autonomy and the European Defence Fund through Institutional Dynamics”, Central European Journal of International and Security Studies, Vol.18, No.1(2024), pp.43–72.

[7] Daniel Fiott, “Purchasing Power: Towards Joint Procurement and Planning in European Defence?”, CSDS Policy Brief, No.24(2023), p.2.

[8] Megan Dee, “EU Orchestration in the Nuclear Weapons Regime Complex: The European Council’s Impact on the NPT Review Process”, Politics and Governance, Vol.11, No.2(2023), pp.39–48.

[9] Veronica Anghel, “Why The EU Is a Geopolitical Power: Wartime Enlargement, Integration and Reform”, Journal of European Public Policy, Vol.32, No.12(2025), pp.1–24.

[10] 简军波：《从规范权利到地缘政治权力？欧盟身份认知的转变及其挑战》， 《复旦国际关系评论》，2023 年第 1期，第 396-400页。

[11] Calle Håkansson, “Von der Leyen’s Geopolitical Commission: Vindicated by Events?”, European Policy Analysis, No.7(2024), https://sieps.se/en/publications/2024/von-der-leyen-s-geopolitical-commission-vindicated-by-events/，访问日期 2025 年 11月 29日。

[12] Alister Miskimmon, Ben O’Loughlin, Laura Roselle, “Narrativa estratégica: el arte de la diplomacia en el siglo XXI”, Revista Mexicana de Política Exterior (2018), Vol.113, pp.1-19, https://pure.royalholloway.ac.uk/en/publications/narrativa-estratégica-el-arte-de-la-diplomacia-en-el-siglo-xxi/，访问日期 2025 年 12月 18 日。

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[15] Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables”, International Organization, Vol.36, No.2(1982), pp.185-205.

[16] Łukasz Maślanka, “France’s Need to Be Different: Macron Policy Includes ‘Balancing Power’”, PISM Bulletin, 11 May 2023.

[17] Emmanuel Macron, «Initiative pour l’Europe - Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique» (2017-09-26), Élysée, https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique，访问日期 2025年 12月 21日。

[18] 张骥：《法国外交的独立性及其在中美战略竞争中的限度》， 《欧洲研究》， 2020年第6期，第 16-31页。

[19] Emmanuel Macron, «Discours du Président de la République sur l’Europe à la Sorbonne» (2024-04-25), Élysée, https://www.elysee.fr/front/pdf/elysee-module-22625-fr.pdf，访问日期 2025年12月 22日。

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[35] “European Integrated Air and Missile Defence: Slow Progress”, IISS, 访问日期 2025年12月10日。

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[44] Thu Nguyen, “European Political Community: From family photo to ‘strategic intimacy’ ” (2022-11-08), Hertie School, https://www.delorscentre.eu/en/publications/european-political-community，访问日期 2025年 11月 7日。

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[47] Olha Hlushchenko, “France publishes list of military aid provided to Ukraine since February 2022” (2024-03-04), https://www.pravda.com.ua/eng/news/2024/03/04/7444809/，访问日期 2025年 12月 25日。

[48] John Leicester, “France ramps up weapons production for Ukraine and says Russia is scrutinizing the West’s mettle” (2024-01-18), AP News, https://apnews.com/article/ukraine-russia-war-weapons-france-9a164e85fe9edfeb049dddbeac4674d9，访问日期 2025年12月 25日。

[49] Sylvie Corbet, “Macron inspects Ukraine troops at a French military camp ahead of a meeting with Zelenskyy” (2024-10-10), AP News, https://apnews.com/article/france-ukraine-russia-macron-training-nato-261312057c4d8253ec2c6c4b947be089，访问日期 2025年12月 25日。

[50] “France to provide Mirage 2000 warplanes to Ukraine, Macron says” (2024-06-07), Reuters, https://www.reuters.com/business/aerospace-defense/france-provide-mirage-2000-warplanes-to-ukraine-macron-says-2024-06-06/，访问日期 2025年12月 25日。

[51] “France’s Macron says sending troops to Ukraine cannot be ruled out” (2024-02-26), Reuters, https://www.reuters.com/world/europe/frances-macron-says-sending-troops-ukraine-cannot-be-ruled-out-2024-02-26/，访问日期 2025年12月 25日。

[52] John Irish, “26 nations vow to give Ukraine postwar security guarantees, Macron says” (2025-09-05), Reuters, https://www.reuters.com/world/europe/26-nations-vow-give-ukraine-postwar-security-guarantees-macron-says-2025-09-04/，访问日期 2025年12月 23日。

[53] «La loi de programmation militaire 2024 - 2030: les grandes orientations», Ministère des Armées, https://www.defense.gouv.fr/ministere/politique-defense/loi-programmation-militaire-2024-2030/loi-programmation-militaire-2024-2030-grandes，访问日期 2025年 12月 10日。

[54] “Groupe BPCE lists the first bond with the European Defence Bond Label on Euronext” (2025-09-12), Euronext, https://www.euronext.com/en/news/groupe-bpce-lists-first-bond-european-defence-bond-label-euronext，访问日期 2025年12月 19日。

[55] Lorne Cook, “NATO approves plan to speed security aid and training to Ukraine's beleaguered armed forces” (2024-06-14), AP News, https://apnews.com/article/b1c3549b4c3fa98e0792089402d3ee62，访问日期 2025年12月 22日。

[56] Sophia Khatsenkova, “Emmanuel Macron announces €2 billion in additional military aid for Ukraine” (2025-03-26), Euronews, https://www.euronews.com/my-europe/2025/03/26/emmanuel-macron-announces-2-billion-in-additional-military-aid-for-ukraine，访问日期 2025年12月 19日。

[57] “Aid to Ukraine: How much have Kyiv’s Western allies provided?” (2025-03-04), Reuters, https://www.reuters.com/world/how-much-aid-have-ukraines-western-allies-provided-2025-03-04/，访问日期 2025年 12月 22日。

[58] “Ukraine Assistance Fund: Council allocates €5 billion under the European Peace Facility to support Ukraine militarily” (2024-03-18), Council of the EU, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/03/18/ukraine-assistance-fund-council-allocates-5-billion-under-the-european-peace-facility-to-support-ukraine-militarily/，访问日期 2025年 12月 19 日。

[59] “Ukrainian subsidiary of armaments group KNDS opened” (2024-10-01), KNDS, https://knds.com/en/press-releases/ukrainian-subsidiary-of-armaments-group-knds-opened，访问日期 2025年 12月19日。

[60] “Paris Declaration - ‘Robust Security Guarantees for a Solid and Lasting Peace in Ukraine’, issued by France” (2026-01-06), European Council, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2026/01/06/robust-security-guarantees-for-a-solid-and-lasting-peace-in-ukraine-statement-of-the-coalition-of-the-willing-issued-by-france/，访问日期 2026年 1月7日。

文章来源：《法国研究》2026年第1期，第48-64页。