在人口老龄化加速的当下，养老服务成为全社会高度关注的焦点话题。如何让老年人安享幸福晚年，不仅关系到每个家庭的切身利益，更是衡量社会发展水平的重要标志。日前，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》），从健全养老服务网络、协调多层级养老服务形态、优化各主体协同机制、强化养老服务要素保障等方面进行了基础制度安排。为此，《金融时报》邀请到复旦大学老龄研究院副院长、中国社会福利与养老服务协会会长吴玉韶教授，一同深入解读这份意义重大的文件，探讨我国养老服务的未来发展之路。

《意见》对推动我国养老服务体系建设起着至关重要的作用

《金融时报》记者：近年来，养老服务成为社会关注的焦点，尤其是中共中央、国务院印发的《关于深化养老服务改革发展的意见》，引起了广泛热议。请您谈谈这份《意见》出台的背景以及现实意义？

吴玉韶：这份《意见》的出台有着深刻的时代背景。从经济层面看，当下处于经济发展新常态，消费成为驱动经济的最大动力，但经济下行压力较大。在这样的形势下，养老服务既是关乎民生的事业，更是具有巨大潜力的产业，是新经济形态，需要在新常态下谋划其发展。从社会层面来说，老龄化呈现加速且高龄化加剧的趋势。比如 2000年我国 80岁及以上人口为 1199.1万人，占比 9.23%，到 2022年升至 4020.2万人，占比达 14.02%，预计 2035年将达到 7682.5万人，占比 17.67%，2050年约达 1.18亿，占比四分之一。同时，供养重心从“养小”转向“养老”，独居空巢比例持续升高，数据显示，2000年 65岁及以上独居老年人口规模为 783.5万人，比例为 8.9%，2020年规模增长到 2486.1万人，比例升至 13.58%。而且，2040年前后还会出现死亡高龄双高峰汇聚的情况。此外，养老服务自身也面临诸多挑战，比如养老服务资源城乡差距大，农村老龄化高于城市，但资源大多集中在城市；社区、居家、机构三种服务形态分割；政府、市场、社区协同不足，政府包办过多，社会力量参与渠道不畅，普惠性供给不足等问题。综合这些因素，《意见》的出台必要且紧迫。

《意见》对推动我国养老服务体系建设起着至关重要的作用，主要体现在政策引领、应对老龄化、破解发展难题等多个关键方面。第一，《意见》以党的二十届三中全会精神为指导，聚焦养老服务痛点、难点和堵点，对养老服务发展的格局、体系、网络、机制等进行全方位顶层设计，破除体制机制性问题，实现多方面改革突破，推动养老服务深化改革。第二，当前到 2035年是应对老龄化的关键窗口期，养老服务是老百姓最紧迫、最需要解决的问题。该《意见》的出台，有助于紧抓这一机遇期，构建适合我国国情的养老服务体系。第三，我国养老服务快速发展十多年来，积累了许多体系化问题。《意见》能够体系化破解这些难题，制度化回应人民群众的养老服务需求。

构建“三个三”养老服务顶层设计框架

《金融时报》记者：请问《意见》在顶层设计方面提出了哪些关键内容？

吴玉韶：《意见》提出构建“三个三”的养老服务顶层设计框架。第一个“三”是以县级平台为龙头，乡镇（街道）区域养老服务中心为枢纽，村（社区）服务设施站点为节点，构建上下贯通、有效衔接、合理分工的三级服务网络，三级养老服务网络上下贯通、衔接互动、分工科学，养老设施连点成网，为老年人就近就便提供有质量的养老服务。目前我国养老服务设施布局不健全、服务碎片化，三级服务网络的构建有利于推动城乡养老服务均等化，加强县域养老服务资源统筹，促进服务资源向基层下沉。第二个“三”是以老年人需求为导向，以失能照护为重点，以居家社区机构三类养老服务各展其能、贯通协调为改革方向，加快构建养老服务供给新格局。根据我们以前很多的政策和实践，居家社区机构三类服务大多是分离的，不能有效满足老年人多层次、多样化、连续性综合服务的需求。而强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，回应了亿万老年人养老服务最关切的急难愁盼问题，也进一步明确了养老服务的重点发展目标，同时提出“优化机构养老专业支撑作用”，解决了长期以来机构养老到底是“补充作用”还是“支撑作用”的争议，有利于形成全社会构建养老服务体系主要目标、重点任务的共识，有利于树立问题导向和目标导向，集中配置优势资源解决重点突出问题，有利于进一步增强老年人养老服务的获得感、幸福感和安全感。第三个“三”是构建养老服务事业产业发展三方协同机制，养老服务具有公共服务属性，兼具市场性和福利性，需要政府、市场、社会协同发力，明确各方责任边界，形成合力。如何厘清养老服务中的政府、市场、社会的责任边界问题，是养老服务顶层设计中最为关键的问题，特别是要首先厘清政府的养老服务责任边界，既要量力而行，又要尽力而为，发挥“有为政府”作用，只有厘清了政府养老服务的责任边界，才能更加充分发挥市场配置资源的“有效市场”作用，才能更加充分发挥社会参与的“有情社会”作用，才能有效降低全社会的养老服务焦虑，才能让所有老年人都能“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”成为现实。

《金融时报》记者：在健全三级养老服务网络方面，具体有哪些建设要点？

吴玉韶：在乡镇（街道）级：依托乡镇（街道）敬老院、优质民办养老机构等，建设区域养老服务中心，在做好专业照护服务的同时，发挥服务转介、资源链接等作用，促进上下联动，推动供需衔接。在村（社区）级：完善村（社区）养老服务设施站点，发挥其嵌入村落社区、熟悉周边资源、贴近基层群众的优势，在基层“两委”组织支持下，及时汇集、提供和转介养老服务需求，采取“中心+站点”的方式，建成老年人家门口的服务站，强化对居家养老的支持。

《金融时报》记者：关于贯通居家社区机构三类养老服务形态有哪些具体举措？

吴玉韶：为巩固居家养老基础作用，要健全家庭养老支持政策，探索家庭养老床位，开展家庭成员照护技能培训，提供“六助”服务，推进家庭适老化改造，加快适老住宅建设等。强化社区养老依托作用，需要发展嵌入式社区养老服务机构，推行“社区+物业+养老服务”模式，探索开展“养老顾问”服务，加强孤寡老年人探访关爱等，支持社区连锁、连片运营。优化机构养老专业支撑作用，要分类推进养老机构改革，健全公办养老机构运营机制，支持养老机构向居家和社区延伸，增加护理型床位供给，探索“老年父母+残疾子女”家庭机构照护等，还要将残疾失能老年人照护和医养结合服务贯穿于三种服务形态之中。此外，不能忽视农村养老服务，要将其作为乡村振兴战略的重要内容，纳入乡镇级国土空间规划或村庄规划，推进互助性养老服务，健全探访关爱和应急救援服务机制，鼓励农村集体经济组织和社会力量参与，有条件的地方还可开发设置农村助老岗位，引导城市养老服务机构运营农村养老服务设施，促进城乡养老服务均衡发展。

《金融时报》记者：构建三方协同机制对于养老服务发展至关重要，政府、市场、社会在其中分别承担怎样的角色？

吴玉韶：政府要发挥主导作用，强化对养老服务的规划引导、政策支持、组织保障、监督管理，扩大普惠性、基础性、兜底性养老服务供给，像推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等养老服务一体化，就是政府在区域协调发展方面的重要举措。市场要充分发挥配置资源的作用，激发市场活力，支持各类市场主体按市场化原则参与养老服务，推动国有资本参与，鼓励外商投资，发展银发经济，加强老年用品研发和推广，开发旅居养老市场等，还要制定培育发展养老服务市场经营主体的配套政策，推动养老服务产业化、集群化、品牌化发展。社会要强化互助共济功能，构建基层党组织领导，基层群众性自治组织统筹协调，社会组织、社会工作者、志愿者等力量参与的社会支持养老服务格局，发扬中华民族乐善好施的文化优势，发展中国特色的互助养老服务，比如各地开展的空巢巡访、时间银行、互助养老等活动，都取得了很好的效果，而且老年人也可以发挥自身作用，实现老有所为与老有所养相结合。

贯彻落实《意见》须多方协同发力

《金融时报》记者：除了“三个三”框架，《意见》在其他方面还有哪些重要任务？

吴玉韶：《意见》还强调强化五项要素保障。在科学规划养老服务设施布局方面，要根据老龄化程度和需求变化，逐步提高养老服务设施空间安排。落实“四同步”要求，确保新建住宅小区按照标准配建养老服务设施，支持闲置公共服务资源改建养老服务设施，扩大兜底性、普惠性养老服务设施供给；科学确定养老服务设施建筑消防、防震等标准。在完善财政支持相关政策方面，加大对养老服务支持力度；加强基本养老服务经费保障；中央预算内投资积极支持养老服务体系建设；加快建立长期护理保险制度；按现行相关规定落实税费优惠、水电气热执行居民生活类价格等政策；鼓励对社区养老服务机构提供减免场地租金等支持。在加强养老服务人才队伍建设方面，研究建立养老服务专业技术人才评价制度；建立健全技能人才与专业技术人才职业转换通道，构建与技能等级相衔接的技能岗位评聘制度；有条件的地方可探索在职业院校开展养老服务类专业公费培养试点，毕业后市场化社会化就业；合理配备社会工作者；加大养老护理员、老年人能力评估师等职业技能培训、岗前培训力度。在大力发展养老金融方面，通过地方政府专项债券等资金渠道，支持符合条件的养老服务基础设施建设，积极满足养老服务机构信贷融资需求；加大政府性融资担保、再担保机构对养老服务小微企业贷款担保支持力度；支持符合条件的养老项目发行基础设施领域不动产投资信托基金；拓展养老服务信托业务，推广包含长期护理责任、健康管理的商业健康保险产品。在加快养老科技和信息化发展应用方面，深化全国智慧健康养老应用示范，推广智能化家居和智慧健康产品，探索开展居家养老安全风险预警和防范服务；统筹开展全国人口普查、抽样调查等工作，形成统一的老年人和养老服务数据库，加强与国家人口基础信息库等的衔接。

《金融时报》记者：《意见》提出了宏伟的目标，应如何贯彻落实？

吴玉韶：贯彻落实《意见》需要多方面协同发力。首先是加强组织领导，地方各级党委和政府要加强组织领导，高度重视养老服务工作，将养老服务体系建设纳入经济社会发展规划和重要议事日程。乡镇（街道）党（工）委、村（社区）党组织要将养老服务作为联系群众的重要内容，引导各类组织共同做好养老服务工作。其次是完善配套政策，民政部门要统筹协调，会同有关部门完善政策，健全督促评价制度，各地区各部门要结合实际推进改革，尊重老年群众意愿。再次是加强政策宣贯，要加强政策的宣传贯彻，特别是加强对主要领导、分管领导和主责部门领导的政策培训，既要保持政策的一致性连续性，又要促进各地结合本地实际，因地制宜，创造性地贯彻落实。最后是加强政策评估，通过评估保证政策精准实施，不仅要加强老年人经济和身体状况的评估，还要加强政策实施状况的评估，不断动态调整完善政策。

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